Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Bożena Popowska del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 490/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr BDG1/016/01/DKA/13/RD-38492 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie i uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 19 marca 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z 18 lutego 2013 r. Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie, dalej NSZZ "Solidarność", wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w latach 2011-2012 dla:

1/ pracowników Ministerstwa Finansów,

2/ dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych.

Decyzją z dnia 19 marca 2013 r. Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że żądane informacje w części dotyczącej zgód pozostających bez związku z realizacją zadań publicznych w świetle u.d.i.p. nie stanowią informacji publicznej. Mają one bowiem charakter informacji o charakterze osobistym (ad personam). W pozostałym zakresie, tj. w zakresie zgód pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, organ uznał natomiast, że informacje te stanowią informację publiczną przetworzoną.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy NSZZ "Solidarność" wskazał, że żądane informacje są informacjami publicznymi prostymi i nie wymagają wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Decyzją z 25 kwietnia 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 19 marca 2013 r. Wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał związku między żądanymi informacjami, a celami ich pozyskania. Nie została zatem spełniona przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdził również, że nie dysponował gotową informacją, o której mowa we wniosku skarżącej, tj. w części pozostającej w związku z realizacją zadań publicznych. Dlatego informacje te są informacjami złożonymi. Do ich udostępnienia niezbędne jest podjęcie szeregu dodatkowych czynności, w tym czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów. Fakt ten przesądza o tym, że stanowią one informacje publiczne przetworzone, o których mowa w u.d.i.p. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki wymienionej w art. 3 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Należało zatem odmówić udzielenia informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę złożył NSZZ "Solidarność", zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2/ art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

3/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych. Przedstawiła nadto rozważania na temat informacji publicznej prostej oraz informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem strony skarżącej, organ z niezrozumiałych względów dokonał podziału czynności na grupy, w tym udzielenia zgód według kryterium związku z wykonywaniem zadań publicznych. Zdaniem strony, nie występowała ona z wnioskiem o udzielenie informacji publicznych przetworzonych. Każda zgoda wydana dla pracownika organu jest informacją publiczną, gdyż udzielona jest przez funkcjonariusza publicznego innemu funkcjonariuszowi publicznemu.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezsporne jest, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Strona skarżąca wystąpiła o udostępnienie przez Ministra Finansów informacji publicznych dotyczących udzielenia zgód wydanych w latach 2011 – 2012 dla pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Istota sporu dotyczy zaś charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy jest to informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nie wykazał, że udzielenie informacji publicznej w zakresie ilości wydanych zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w latach 2011–2012 dla pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.

Zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazał przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie udzielić skarżącej informacji, o które wystąpiła (w całości lub w części) albo uzasadnić decyzję odmowną w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. skargę kasacyjną złożył Minister Finansów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, t.j. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zawarcie w motywach wyroku wyjaśnień nie znajdujących uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań co do dalszego postępowania przez organ,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest okoliczność, czy informacja, której zażądała skarżąca pismem z dnia 18 lutego 2013 r., jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2013 r., utrzymująca decyzję tego samego organu z dnia 19 marca 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji, wydana została na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a z jej uzasadnienia wprost wynika, że odmowa udostępnienia żądanej informacji podyktowana została uznaniem, że wymaga ona przetworzenia, a strona wnioskująca nie wykazała, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wyłącznie ta kwestia będzie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak bowiem wyznaczone zostały granice niniejszej sprawy.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja publiczna przetworzona to także informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej - informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12).

W niniejszej sprawie wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w latach 2011 – 2012 dla pracowników Ministerstwa Finansów i dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji, formułując zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że bezzasadnie uznał żądaną informację za nieprzetworzoną.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji takiej oceny nie zawarł. Stwierdził jedynie, że organ nie wykazał w przekonujący sposób, by wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, stanowiła informację przetworzoną.

Pogląd ten należy podzielić..

W uzasadnieniu zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji organ stwierdził wprawdzie, że realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą przeanalizowania wszystkich złożonych w latach 2011-2012 wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, dokonania wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania, a przeprowadzenie tych czynności - w ocenie Ministra - wymagałoby zaangażowania znacznych zasobów osobowych i finansowych. Jednakże poza tą ogólną wypowiedzią brak jest głębszego uzasadnienia przemawiającego za koniecznością szczególnego zaangażowania i pracochłonności dla wyodrębnienia żądanych informacji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że organ w istocie zaniechał wskazania, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną.

Na uwadze trzeba mieć również regulację zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Pogląd organu, że wywołane wnioskiem zabiegi czynią informację prostą informacją przetworzoną musi uwzględniać to, że udzielenie takiej informacji jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Jest to oczywiście pojęcie niedookreślone, niemniej jednak organ nie był zwolniony z analizy wniosku również z tego punktu widzenia. Tymczasem Minister uznając żądaną informację za przetworzoną, zaniechał dokonania oceny istnienia, bądź nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, nie biorąc przy tym pod uwagę faktu, że o udzielenie informacji (choćby i przetworzonej) wystąpił związek zawodowy. Nie można bowiem wykluczyć, że związek zawodowy może legitymować się szczególnym interesem publicznym w uzyskaniu konkretnych informacji dotyczących działalności zarobkowych pracowników Ministerstwa Finansów, szefów izb skarbowych i urzędów kontroli skarbowych nawet wówczas, gdy dla uzyskania takich informacji konieczne byłoby ich przetworzenie. Okoliczność ta powinna być rozważona przez podmiot zobowiązany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mie mogą również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnione zostały one bowiem w taki oto sposób, że Sąd I instancji, błędnie przyjmując, iż organ nie wykazał, że żądane informacje publiczne stanowią informacje przetworzone, zawarł w uzasadnieniu takie wskazania co do dalszego postępowania, których organ nie będzie w stanie wykonać. Argumentacja taka jest błędna. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że organ nie wykazał, iż zebranie informacji wymagało przetworzenia, a co za tym idzie – nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Przytaczając w uzasadnieniu tej wadliwej decyzji błędne argumenty – naruszył tym samym art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł takie wskazania co do dalszego postępowania, które pozwolą organowi wydać rozstrzygnięcie zgodne z prawem, t.j. albo kierując się przedstawioną w ww. wyroku wykładnią pojęcia "informacja przetworzona" wykaże on ponad wszelką wątpliwość, że udzielenie żądanej informacji wymaga przetworzenia i wówczas będzie mógł domagać się od wnioskodawczyni wykazania szczególnego interesu publicznego (nie pomijając przy tym własnych obowiązków odnośnie do oceny istnienia po stronie wnioskodawczyni owego interesu) i ewentualnie odmówić udzielania informacji, albo uznając żądane informacje za proste będzie zobowiązany do ich udzielenia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.