Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1271/09 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. W. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. W. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, a także stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. P. W. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Do wniosku dołączył plan dostosowania gospodarstwa, w którym zobowiązał się m.in. do wykonania łatwo zmywalnych ścian i podłóg na 14 stanowiskach udojowych i w pomieszczeniu do przechowywania mleka.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc finansową w wysokości [...] zł, płatną w dwóch ratach: w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna (pierwsza rata), w terminie 60 dni od złożenia stosownego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia (druga rata). Pierwsza rata wnioskowanej płatności została następnie skarżącemu wypłacona.

W dniu 20 września 2006 r. P. W. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na minimalnym poziomie 4 EJW.

Jednakże w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r. wizytacji w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że P. W. nie zrealizował przedsięwzięcia deklarowanego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, gdyż dostosował jedynie 10 zamiast 14 stanowisk udojowych, a ponadto w pomieszczeniach, w których prowadzony był udój oraz w pomieszczeniu, w którym przechowywano mleko, na ścianach zamiast farby olejnej położone były tynki wybiałkowane wapnem.

W wyniku ustaleń poczynionych podczas wizytacji w gospodarstwie skarżącego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił w całości decyzję o przyznaniu P. W. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Pismem z dnia 4 stycznia 2007 r. skarżący poinformował, że wykonał cztery brakujące stanowiska udojowe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1794/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje ze względów procesowych i wskazał, że decyzja o przyznaniu płatności nie zawierała w swej treści zapisów stanowiących warunek, którego niespełnienie uzasadniałoby jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), a wobec tego nie mogła być uchylona w oparciu o tę podstawę prawną. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące uchylenia decyzji przyznającej płatność.

Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej. Jednakże w wyniku odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji wskazując, iż bezprzedmiotowym jest stwierdzanie wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie zawierającej w swej treści warunku.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określany jako Prezes ARiMR) poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w wysokości [....] zł (pierwsza rata płatności z odsetkami) wskazując, iż treść protokołu kontroli z dnia [...] października 2006 r. jednoznacznie potwierdza fakt niewykonania przedsięwzięcia zgodnie z planem dostosowania gospodarstwa.

P. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że składając w dniu 20 września 2006 r. (przedwczesne) oświadczenie o zakończeniu inwestycji był przekonany o prawidłowości swojego działania, gdyż wykonał już wówczas większość objętych planem robót. Zaznaczył, że termin, w czasie którego obowiązany był zakończyć inwestycję, upływał z dniem 28 lutego 2007 r., zaś on już w dniu 4 stycznia 2007 r. poinformował organ o zrealizowaniu przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że złożone przez P. W. w dniu 20 września 2006 r. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na minimalnym poziomie 4 EJW było niezgodne ze stanem faktycznym, zaś z uwagi na treść art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30, ze zm.; dalej powoływane jako: rozporządzenia nr 817/2004) złożenie przez zainteresowanego fałszywej deklaracji stanowi podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

P. W. złożył na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organowi administracji wadliwe uznanie, że oświadczenie z dnia 20 września 2006 r. zostało złożone w wyniku poważnego zaniedbania i jest oświadczeniem fałszywym. Skarżący stwierdził, że nie może ponosić negatywnych skutków pierwotnego niepełnego wykonania przedsięwzięcia, jeżeli w okresie późniejszym, ale z zachowaniem wyznaczonego terminu, zostało ono zrealizowane całkowicie. W ocenie skarżącego, organ nie mógł wydać decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków na podstawie art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożone przez skarżącego oświadczenie z dnia 20 września 2006 r. było niezgodne z istniejącym stanem faktycznym (fałszywe). W dniu złożenia tego oświadczenia, wbrew jego treści, realizacja przedsięwzięcia nie była zakończona. Sąd zaznaczył jednak, że ostatecznie skarżący w wyznaczonym terminie zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem dostosowania gospodarstwa do standardów UE, o czym poinformował organ w piśmie z dnia 4 stycznia 2007 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazany przez organ art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Zawarte w treści tego przepisu sformułowanie "beneficjent zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich" nie może odnosić się do sytuacji, w które przyznano już środki finansowe i zostały one przekazane beneficjentowi. W niniejszej sprawie pierwsza rata płatności, przyznanej decyzją z dnia [...] marca 2006 r., została już skarżącemu wypłacona. Z uwagi na brzmienie omawianego przepisu, nie można na jego podstawie żądać od skarżącego zwrotu środków, które już otrzymał. Sformułowanie "zostaje/zostanie wykluczony" odnosi się do czynności, która nie została jeszcze dokonana, a będzie odbywała się w przyszłości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 kary nakładane w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia muszą być proporcjonalne. Zdaniem Sądu, nie może być mowy o proporcjonalności kary w sytuacji, gdy organ żąda zwrotu całości już wypłaconej kwoty, a skarżący pomimo, że uprzednio złożył nieprawdziwe oświadczenie, to jednak ostatecznie wywiązał się w terminie z ciążącego na nim obowiązku dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organu było naruszeniem prawa materialnego, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten dotyczy wykluczenia jedynie z tych środków rozwoju obszarów wiejskich, które dopiero mogą mu być przyznane i nie może być podstawą do żądania zwrotu udzielonej pomocy, mimo że przesłanki warunkujące jego stosowanie są spełnione (złożenie fałszywego oświadczenia powstałego pod wpływem poważnego zaniedbania).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że istotną podstawą do dokonywania płatności na rzecz beneficjentów są ich oświadczenia, które muszą być zgodne z prawdą, a skuteczność ochrony interesów finansowych Wspólnoty, pośrednio interesów finansowych innych beneficjentów jest gwarantowana właśnie poprzez takie przepisy, jak art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004. Sąd pierwszej instancji zastosował jedynie wykładnię językową tego przepisu, pomijając jego właściwy cel i funkcję. Kuriozalną byłaby sytuacja, gdyby sankcja ze wspomnianego przepisu odnosiła skutek tylko i wyłącznie do przyszłych działań z wyłączeniem tych, których dotyczyło fałszywe oświadczenie. Godziłoby to nie tylko w efektywne stosowanie prawa wspólnotowego poprzez niewłaściwą ochronę interesów finansowych Wspólnoty, ale również byłoby nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności, która z uwagi na zaistnienie nieprawidłowości wymaga odpowiedniej sankcji.

Dla kwestii zastosowania art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 nie ma znaczenia późniejsza "konwalidacja" stanu faktycznego poprzez wykonanie brakującej części inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Rozpoznawana skarga została oparta na jednej tylko ustawowej podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 dotyczy wykluczenia tylko z tych środków rozwoju wsi, które mają być przyznane w przyszłości, nie może zaś być podstawą żądania zwrotu pomocy już udzielonej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba, że wspieranie dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich do standardów Unii Europejskiej ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) przewidziane zostało w art. 33 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., str. 80; dalej zwane: rozporządzenie nr 1257/1999). Zgodnie z p.(18) preambuły do powołanego rozporządzenia celem wspólnotowej pomocy inwestycyjnej jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności. W art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 1257/1999 prawodawca unijny stanowi, że Państwa Członkowskie mogą ustanawiać dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uregulowania powyższe należy mieć na względzie przy wykładni wszelkich przepisów regulujących pomoc unijną na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej i na żadnym etapie postępowania nie można tracić z pola widzenia konieczności realizacji celu, jakim jest modernizacja gospodarstw rolnych.

Szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1257/1999 określiło cytowane wyżej rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004. Zauważyć należy, że określa ono zasady ramowe, które muszą być uwzględniane przy korzystaniu z pomocy Unii. W p.(39) preambuły do rozporządzenia nr 817/2004 wskazano, że należy przewidzieć system kar zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i Państw Członkowskich. W sekcji 6 rozporządzenia uregulowane zostały działania mające przeciwdziałać nieprawidłowościom przy wykorzystaniu pomocy Unii. Powołane przepisy regulują treść wniosku pomocowego, a także kontrole (m.in. zgodności ze zobowiązaniami długoterminowymi) z zaznaczeniem, że ich celem jest uniknięcie wszelkich nieuzasadnionych płatności pomocy finansowej. Przepisy omawianej sekcji przewidują też zwrot nienależnych płatności oraz sankcje za złożenie fałszywych deklaracji. Art. 72 rozporządzenia nr 817/2004 - wskazany jako podstawa prawna skarżonej decyzji o zwrocie I raty pomocy - musi być poddany wykładni jako część omawianej sekcji 6 i z uwzględnieniem wskazanych wyżej celów omawianej regulacji Przy dokonywaniu wykładni należy też mieć na względzie treść art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, który oprócz przywołanych uregulowań nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia systemu kar za naruszenie przepisów rozporządzenia, które muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W Polsce realizacja wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR poprzez dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej regulowana była, w okresie którego sprawa dotyczy, ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem RM z dnia 18 stycznia 2005 r.).

Powołane rozporządzenie reguluje szczegółowo przedmiot pomocy, procedurę przyznawania pomocy, wysokość pomocy, obowiązki beneficjenta, terminy i warunki płatności, a także sankcje za niewywiązanie się ze zobowiązań. Uregulowanie jest kompletne.

Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.2),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie :

- o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji, w terminie 14 dni od upływu terminu realizacji.

Rozporządzenie reguluje też konsekwencje nie podjęcia we właściwych terminach powyższych działań. Przede wszystkim, jak wynika a contrario z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia. Zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji tj. niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie lub niezłożenia oświadczenia w terminie także pierwsza rata płatności podlega zwrotowi.

Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które zobowiązała się wykonać w terminie (zrealizowanie przedsięwzięcia, złożenie oświadczenia). Skutki te polegają na niewypłaceniu drugiej raty pomocy oraz zwrocie tego, co strona już otrzymała. Powołane przepisy służą realizacji przytoczonych wyżej celów unijnych tj. z jednej strony umożliwieniu modernizacji gospodarstw rolnych, a z drugiej strony zabezpieczeniu przed dokonaniem nieuzasadnionych płatności na rzecz podmiotów, które nie wykonały swoich zobowiązań w terminie. Podkreślić należy, że o wskazanych skutkach niewykonania przedsięwzięcia w terminie i niezłożenia oświadczenia rolnik jest informowany na piśmie wraz z decyzją o przyznaniu pomocy, zaś rolnik składa pisemne oświadczenie, że zna powyższe zasady.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane przepisy stanowią wystarczające zabezpieczenie przed uzyskaniem środków pomocowych na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii przez rolników, którzy nie wykonali tego, do czego się zobowiązali.

Pozostaje do rozważenia, czy oprócz opisanych wyżej sankcji nakładanych w określonych wyżej okolicznościach, także art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 może być podstawą nałożenia na rolnika sankcji w postaci konieczności zwrotu pierwszej raty pomocy, w sytuacji, gdy rolnik wywiązał się ze zobowiązań w terminie, ale wcześniej, przed upływem terminu do wykonania przedsięwzięcia i przed zakończeniem przedsięwzięcia, a więc przedwcześnie, złożył oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia. Zatem, czy to przedwczesne oświadczenie może być uznane za fałszywą deklarację, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 i czy może stanowić samodzielną przyczynę zwrotu I raty płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowania zawarte w rozporządzeniu 817/2004 oraz w rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. są całkowicie spójne, uzupełniają się wzajemnie i w różny sposób służą realizacji celów unijnych tj. właściwemu wykorzystaniu pomocy unijnej, zniechęceniu rolników do prób wyłudzenia nienależnej pomocy, a także zapewnieniu możliwości odebrania pomocy już udzielonej w razie niewykonania zobowiązania, na które pomoc była udzielona.

Jak wskazano wyżej, rozporządzenie RM z dnia 18 stycznia 2005 r. precyzyjnie wskazuje sytuacje, kiedy pomoc na dostosowanie gospodarstw do standardów UE już udzielona (w postaci I raty płatności) musi zostać zwrócona, a dalsza pomoc (w postaci II raty) nie będzie udzielona. Omawiane sankcje związane są z niewykonaniem zobowiązania lub niezłożeniem oświadczenia w terminie. Jest niesporne, że sankcje te nie są związane z samym tylko faktem przedwczesnego złożenia wadliwego oświadczenia, jeżeli następnie przedsięwzięcie zostało wykonane w terminie, a prawidłowe oświadczenie złożono w terminie.

Należy zatem rozważyć, czy art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 sankcjonuje dodatkowo także przedwczesne złożenie oświadczenia o wykonaniu zobowiązania i traktuje takie oświadczenie jako fałszywą deklarację skutkującą wykluczeniem z wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w danym roku, a w przypadku celowego działania także w roku następnym, zatem czy art. 72 ust. 1 stanowi samodzielną podstawą żądania zwrotu I raty płatności w sytuacji, kiedy terminowe wykonanie przedsięwzięcia i złożenie oświadczenia jest niesporne, a przepisy krajowe nie przewidują w takiej sytuacji sankcji w postaci zwrotu I raty.

Art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 stanowi, że "Każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia 1257/1999 na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostaje wykluczony także na rok następny."

Zauważyć należy, że art. 72 rozporządzenia nr 817/2004 stanowi podstawę do nałożenia na rolnika dodatkowych sankcji w postaci wykluczenia ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w danym roku, ewentualnie także w roku następnym, przy czym chodzi o utratę prawa także do innych środków pomocowych niż te, w związku z którymi złożył fałszywą deklarację. Inaczej mówiąc rolnik, który złożył fałszywą deklarację poniesie nie tylko sankcje przewidziane dla tego rodzaju pomocy, w związku z którą złożył fałszywą deklarację, ale także utraci prawo do innych środków pomocowych w danym roku, a w przypadku celowego przedłożenia fałszywej deklaracji, także w roku następnym. Zatem rolnik, który złożył fałszywą deklarację nie dostanie pomocy ani na to działanie, w związku z którym złożył fałszywą deklarację, ani na żadne inne. W ten sposób Unia zabezpiecza się przed próbami wyłudzenia nienależnej pomocy. Omawiana sankcja jest bardzo surowa, zatem przepis ją ustanawiający musi być interpretowany ściśle.

Pozostaje do rozważenia, czy w sytuacji, kiedy przepisy regulujące dany rodzaj pomocy (rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r.) nie przewidują za zachowanie rolnika (przedwczesne oświadczenie) żadnej sankcji, zgodna z celami uregulowań unijnych jest taka wykładnia art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, która prowadzi do surowego ukarania rolnika i odebrania prawa do wszelkiej pomocy, mimo że przedsięwzięcie zrealizował w terminie.

Dokonując wykładni przepisów sankcyjnych z rozporządzenia nr 817/2004 odwołać się trzeba z jednej strony do całokształtu uregulowań z sekcji 6 rozporządzenia 817/2004 – "Wnioski, kontrole, kary", które służą wyeliminowaniu przypadków składnia nierzetelnych wniosków o udzielnie pomocy, a z drugiej strony do przepisów RM z dnia 18 stycznia 2005 r. sankcjonujących nieprawidłowe działania rolników związane z udzieleniem pomocy na dostosowanie gospodarstwo standardów UE. Pomocne będzie także Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), w którym ogłoszony został przyjęty przez Komisję Europejską plan rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. Plan rozwoju uwzględnia wymogi unijne i jest zaakceptowany przez Komisję Europejską, zatem przedstawione w nim uregulowania powinny być uwzględnione przy wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie.

Obwieszczenie, w rozdziale 11.11., przypomina i wyjaśnia sankcje, które będą nakładane w przypadku wadliwych działań ze strony beneficjentów pomocy unijnej. W p.11.11.1. Obwieszczenia wskazane są Zasady ogólne stosowania sankcji, a wśród nich, jako pierwsza, wymieniona jest zasada z art. 72 rozporządzenia nr 817/2004. Obwieszczenie tłumaczy ją w sposób następujący: "od beneficjenta, który świadomie lub w wyniku poważnego zaniedbania nie wykonał swych zobowiązań, można wymagać zwrotu kwoty pomocy." Jak widać z powyższego, w świetle Obwieszczenia warunkiem nałożenia sankcji w postaci zwrotu pomocy jest niewykonanie zobowiązania, na które pomoc była przeznaczona. Dalej Obwieszczenie wymienia różne rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości i wskazuje sankcje z nimi związane. W p.11.11.2. Obwieszczenia p.p. "Dostosowanie gospodarstw do standardów UE" wyjaśnia się, że: "w sytuacji, gdy przedsięwzięcie mające na celu spełnienie danego standardu nie będzie odpowiadać parametrom technicznym wymaganym w odpowiednich aktach prawnych lub przedsięwzięcie nie zostało wykonane w przewidzianym terminie (bez uzasadnionej przyczyny), nastąpi wstrzymanie płatności oraz konieczność zwrotu otrzymanych do tego czasu płatności."

Jak wynika z powyższego, ani z rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., ani z Obwieszczenia w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich przedstawiającego całościowo zasady udzielania pomocy w ramach EFOGR, nie da się wywieść obowiązku zwrotu już uzyskanej pomocy, jako sankcji za przedwczesne złożenie oświadczenia o wykonaniu zobowiązania, jeżeli następnie zobowiązanie zostało zrealizowane w terminie, a prawidłowe oświadczenie rolnik złożył w wymaganym terminie.

Sankcjami z art. 72 rozporządzenia nr 817/2004 objęte są sytuacje, gdy rolnik złożył fałszywą deklarację, spowodowaną poważnym zaniedbaniem, w celu uzyskania nienależnej pomocy. Taki rolnik zostaje wykluczony ze wszelkich środków pomocowych na dany rok. Uznać należy, że przedwczesne oświadczenie o wykonaniu zobowiązania, które w świetle przepisów rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. nie stanowi podstawy do zwrotu płatności I raty i nie wywołuje żadnych skutków w świetle tego rozporządzenia, nie może być uznane za fałszywą deklaracją spowodowaną poważnym zaniedbaniem, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, powodującą wykluczenie z wszelkiej pomocy unijnej na dany rok, jeżeli następnie rolnik z zachowaniem terminu wykona przedsięwzięcie w terminie i złoży właściwe oświadczenie w terminie.

W sytuacji terminowego wykonania przedsięwzięcia i terminowego złożenia rzetelnego oświadczenia, sankcja w postaci niewypłacenia II raty pomocy, konieczności zwrotu I raty oraz wykluczenia z wszystkich innych środków rozwoju obszarów wiejskich byłaby zupełnie nieproporcjonalna do popełnionego uchybienia. Zauważyć należy, że przepisy krajowe, które zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 mają ustanowić system kar skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających nie przewidują sankcji za wskazaną nieprawidłowość, zatem zaniedbanie będące jego przyczyną nie może być uznane za poważne w rozumieniu art. 72 ust. 1.

Złożenie przedwczesnego oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia przed upływem terminu co do zasady nie jest więc tą deklaracją, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, jeżeli następnie przedsięwzięcie zostanie zrealizowane w terminie, a poprawne oświadczenie złożone w terminie prawem przewidzianym. Brak jest uzasadnienia dla odebrania pomocy rolnikowi, który przy użyciu środków pomocowych zrealizował przedsięwzięcie w pełni i w terminie zgodnie ze zobowiązaniem.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że wykładnia art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 prezentowana przez kasatora jest błędna, a omawiany przepis w okolicznościach sprawy niniejszej nie może być podstawą żądania zwrotu I raty płatności. Art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 służy realizacji celów uregulowań wspólnotowych i krajowych, a przewidziana nim bardzo surowa sankcja dotykać ma tylko tych rolników, którzy poprzez fałszywą deklarację usiłowali wyłudzić pomoc unijną, nie zaś tych, którzy co prawda dopuścili się błędu, ale następnie błąd ten naprawili i zobowiązanie wykonali w terminie.

W sprawie niniejszej słuszny jest wniosek Sądu pierwszej instancji, że sankcja przewidziana art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 nie znajduje zastosowania do skarżącego, który wszystkie zobowiązania w terminie wykonał.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 1800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.