Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 553/20 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 3 września 2019 r. nr XVI/251/VIII/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Parku im. Jana Pawła II" w Poznaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznań kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/20, w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z 3 września 2019 r. nr XVI/251/VIII/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Parku im. Jana Pawła II" w Poznaniu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 2 lit. b).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Miasta Poznania w zakresie § 5 pkt 2 lit. b) obejmującego zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe. Podniósł, że Sejmik Województwa Wielkopolskiego podjął w dniu 18 grudnia 2017 r. uchwałę nr XXXIX/942/17 w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta Poznania, ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 8808), dalej zwaną "uchwałą antysmogową", zatem ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, zostały unormowane w odrębnym akcie prawa miejscowego. Zdaniem organu nieuprawnione jest wprowadzanie w planie zapisów dotyczących sposobu ogrzewania budynków w zakresie unormowanym już w uchwale antysmogowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wskazała, że zawarta w art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 r.) norma kompetencyjna skierowana do sejmiku województwa nie wyłącza możliwości wprowadzenia do planów miejscowych regulacji wpływających na jakość powietrza.

W ocenie Sądu pierwszej instancji to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest uprawniony do wprowadzenia zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że ustawodawca zamierzał upoważnić organy różnych szczebli samorządu terytorialnego do regulowania tej samej kwestii. Wobec tego, Sąd uznał, że ustanowienie w § 5 pkt 2 lit. b) planu zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta, co z kolei stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w tym zakresie.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Poznania, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a" polegającego na przyjęciu, że w planie miejscowym zastosowano ustalenie wyliczające rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych, podczas gdy w planie wprowadzono zapis o zakazie montowania urządzeń w postaci pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe – a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zapis §5 pkt 2 lit. b) planu miejscowego nie odnosi się di zagospodarowania terenu, lecz do materii regulowanej tzw. uchwałą antysmogową;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ww. przepisy stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy z powodu naruszenia zasad sporządzania planu.

Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że gmina, wprowadzając w planie miejscowym, zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe, wprowadza unormowanie wykraczające poza zakres delegacji ustawowej;

4. art. 96 ust. 1 i 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z tych przepisów wynika brak kompetencji gminy do regulowania w planie miejscowym zagadnień ochrony powietrza oraz elementów zagospodarowania takich jak sposób zaopatrzenia budynków w ciepło;

5. art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kompetencje wynikające z tego przepisu zostały wykluczone przez kompetencje sejmiku województwa wynikające z art. 96 tej ustawy, a także przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo że powinien być w niniejszej sprawie zastosowany;

6. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na braku uwzględnienia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy nakazujące przy sporządzaniu planu wzięcie pod uwagę wymagań ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia, a także nakazujące określenie w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

7. § 132 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wskazuje na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym regulacji dotyczących stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe;

8. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawa ochrony środowiska oraz § 132 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię normy prawa, tj. przyjęcie, że z tych przepisów nie wynika norma uprawniająca gminę do wprowadzenia w planie miejscowym zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe;

9. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie, że gminie z mocy ustawy przysługuje władztwo planistyczne także w zakresie wprowadzania ograniczeń co do możliwości lokalizowania w zabudowie pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zaznaczyć na wstępie należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Miasta Poznania z 3 września 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Parku im. Jana Pawła II" w Poznaniu. W kwestionowanym zapisie § 5 pkt 2 lit. b) tej uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zakazano stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Sąd Wojewódzki, uwzględniając skargę Wojewody Wielkopolskiego, stwierdził nieważność tego zapisu planu.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, taki zakaz stosowania paliw stałych nie stanowi przekroczenia ustawowej kompetencji Rady Miasta Poznania w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Jest to obligatoryjny element planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 lit. a) tego rozporządzenia, zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3); uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi (pkt 6). Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (ust. 4).

Cytowane powyżej przepisy wskazują jednoznacznie, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu stosowania instalacji na paliwo stałe jest dopuszczalne. Ww. przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności czy rozwiązywania problemów zabudowy miast i wsi, w których to kategoriach mieści się ochrona powietrza. Nie można więc postawić organom planistycznym zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami ww. przepisów została ujęta w planie miejscowym.

Uwzględnienie w miejscowym planie ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Nadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się następnie przedmiotem konkretyzacji i reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrami i rodzajami instalacji, jakie mogą być w nich stosowane. Warto tu przywołać § 132 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, przeznaczonych dla dzieci i młodzieży, lokalach gastronomicznych oraz pomieszczeniach przeznaczonych do produkcji żywności i środków farmaceutycznych - pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Przepis ten zawiera bezpośrednie odwołanie do zapisów planu miejscowego dotyczących stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w nowym budownictwie.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy planistyczne gminy nie wkroczyły w kompetencje sejmiku województwa, lecz, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uczyniły to na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten przyznaje sejmikowi województwa uprawnienie do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Rada Miasta Poznania, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego, nie wkroczyła w materię zastrzeżoną dla sejmiku województwa, uregulowaną w tzw. uchwale antysmogowej, przyjętej przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r. Uchwała antysmogowa ma bowiem charakter naprawczy, jest podejmowana ze względu na bardzo zły stan powietrza na danym terenie. Jej celem jest zobligowanie mieszkańców tego obszaru do podjęcia działań zmierzających do poprawy jakości powietrza, takich jak odstąpienie od stosowania w domowych instalacjach paliw stałych najbardziej zanieczyszczających powietrze (por. § 3 uchwały) czy używania instalacji spełniających minimalne normy efektywności energetycznej i normy emisji zanieczyszczeń (por. § 5, 6). Nie ulega wątpliwości, że uchwała antysmogowa dotyczy obecnego stanu rzeczy, stosowania paliw w istniejących instalacjach. Przemawia za tym również treść uzasadnienia projektu ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, na mocy której zmieniono art. 96 Prawa ochrony środowiska i wprowadzono tzw. uchwałę antysmogową – w obecnym kształcie – do porządku prawnego (por. druk nr 3667, sejmu VII kadencji). Wyjaśniając charakter tego narzędzia prawnego, wskazano, że uchwała antysmogowa może określać rodzaje i jakość paliw dopuszczonych do stosowania oraz minimalne wymagania techniczne dla urządzeń spalania paliw. Podano, że wprowadzane (w zmienianym art. 96 ww. ustawy) rozwiązanie powinno umożliwić samorządom bardziej powszechne wykorzystanie tego narzędzia do ograniczenia negatywnego wpływu emisji zanieczyszczeń pochodzących ze starych, nieefektywnych urządzeń grzewczych, a tym samym przyczynić się do poprawy jakości powietrza. Uchwała antysmogowa została zatem przewidziana jako narzędzie dotyczące wprowadzania ograniczeń lub zakazów odnoszących się do eksploatacji istniejących instalacji (głównie tych przestarzałych, nieefektywnych, niespełniających minimalnych norm emisji zanieczyszczeń). Natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do tego, co ma być stosowane w przyszłości, w nowym budownictwie. Mają w tym zakresie charakter profilaktyczny. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że regulacje uprawniające sejmik do podjęcia uchwały antysmogowej stanowią lex specialis względem norm przyznających organom planistycznym kompetencję do zawarcia w planie miejscowym rozwiązań dotyczących ochrony powietrza. Regulacje te nie pokrywają się ani nie są ze sobą sprzeczne, lecz uzupełniają się nawzajem. Uchwała antysmogowa stanowi reakcję na bardzo zły stan powietrza na danym terenie, zakazy czy ograniczenia w niej zawarte mają obniżyć istniejący poziom zanieczyszczeń. Zapisy planu miejscowego mają zaś charakter ściśle prewencyjny, odnoszą się jedynie do nowych inwestycji i tak należy je odczytywać. Nie dotyczą eksploatacji (użytkowania) istniejących instalacji, lecz możliwości wykonania takich instalacji w nowych (lub modernizowanych) obiektach budowlanych.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. II OSK 160/20, wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3286/19, wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 270/20.

Natomiast wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1229/19, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku, został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, dlatego też nie mógł mieć odniesienia do niniejszej sprawy. Przedmiotem sporu w tej sprawie była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta dla terenu, na którym znajdował się zakład produkcyjny, zaś kwestionowane zapisy planu dotyczyły spalania paliw w konkretnej, już istniejącej (a nie planowanej) instalacji. Zapisy te nie miały zatem charakteru prewencyjnego, wkraczały w materię zastrzeżoną dla uchwały sejmiku województwa, dlatego też Sąd Naczelny uznał je za bezprawne.

W konsekwencji powyższego trafne okazały się zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego, albowiem zapis § 5 pkt 2 lit. b) planu miejscowego nie narusza prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.