Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta do rozpoznania wniosku skarżącego J.S. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej doręczenia kserokopii projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego w [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] na rzecz skarżącego J.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. J.S., reprezentowany przez radcę prawnego T.D., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie kserokopii zamiennego projektu budowlanego – branża architektoniczna część opisowa wraz z rysunkami, zamiennego pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, którego budowa została zrealizowana w [...], na działce nr [...].

W odpowiedzi na wniosek, wraz z pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał pełnomocnikowi wnioskodawcy kserokopię decyzji z [...] października 2010 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, która została wydana w odniesieniu do inwestycji objętej żądaniem wnioskodawcy.

Nadto organ podał, że nie jest możliwe udostępnienie kserokopii zamiennego projektu budowlanego, gdyż nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wykonane na zlecenie projekty budowy lub modernizacji obiektów budowlanych nie spełniają warunku ich udostępnienia, gdyż nie dotyczą one sfery życia publicznego. Również udostępnienie dziennika budowy nie jest zdaniem organu możliwe, ponieważ jest on w posiadaniu inwestora bądź właściciela obiektu. Po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty stanowiące załączniki do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, m.in. dziennik budowy.

Po otrzymaniu powyższego pisma organu J.S., działając przez swojego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej kopii projektu budowlanego zamiennego, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Organowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zamienny budynku nie jest informacja publiczną w rozumieniu wymienionej ustawy i w rezultacie nie podlega udostępnieniu w jej trybie.

Zdaniem skarżącego żądany projekt budowlany zamienny stanowi informację publiczną, jest on bowiem integralną częścią udostępnionej skarżącemu jako informacji publicznej wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Informacja dotycząca takiego postępowania administracyjnego, w tym odnosząca się do żądanego projektu jako dokumentu wytworzonego na potrzeby tego postępowania i wobec organu administracji jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ stwierdził, że w sytuacji gdy projekt budowlany nie jest informacją, o której mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydanie ewentualnej decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia tej informacji byłoby niezgodne z treścią przepisów wspomnianej ustawy. Odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko w ściśle wskazanych przez ustawę przypadkach, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji zdaniem PINB brak jest przesłanek zarówno formalnoprawnych jak i materialnych do przyjęcia, że organ ten pozostawał bezczynny wobec wniosku strony.

Na rozprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił swoje stanowisko procesowe podnosząc, iż uznanie prawa skarżącego do otrzymania żądanej dokumentacji stanowiłoby swego rodzaju precedens, gdyż w praktyce jest tak, że organ wydaje stronie dokumentację przez siebie wytworzoną, odmawia natomiast udostępnienia dokumentacji składanej przez inwestorów, takiej jak np. projekt budowlany. Jednocześnie uznałby za dopuszczalne udostępnienie żądanej dokumentacji poprzez wgląd do projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej w skrócie u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Działalność organów nadzoru budowlanego może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej wynikające z przepisów ustaw. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z bezczynnością organu w sytuacji określonej przepisami omawianej ustawy mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma zatem miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie, pozostaje w zwłoce wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W niniejszej sprawie istota sporu między skarżącym a organem sprowadza się do tego, czy stanowiący załącznik do decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zamienny projekt budowlany stanowi informację publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego za uznaniem, że dokumenty te zawierają informację publiczną przemawia fakt, iż projekt budowlany stanowi integralną część udostępnionej już skarżącemu w trybie ustawy decyzji administracyjnej. Natomiast w opinii organu wykonane na zlecenie inwestora prywatne projekty nie dotyczą sfery życia publicznego. Jeżeli chodzi natomiast o dziennik budowy, jego udostępnienie nie jest możliwe, gdyż po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dokument ten został zwrócony stronie na podstawie art. 58 ust. 8 prawa budowlanego i obecnie jest on w posiadaniu inwestora bądź właściciela obiektu.

W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że sama decyzja o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4a ustawy (podobnie orzekł WSA w Lublinie w wyroku z 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06, ZNSA z 2007 r. z. 1, s. 113).

Z kolei projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej pozwolenie na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, na co wskazuje zresztą treść uzasadnienia udostępnionej już skarżącemu decyzji. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki WSA w Warszawie z 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, LEX nr 196314 oraz w Gorzowie Wlkp. z 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu stanowi zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. postanowienie NSA z 25 lipca 2002 r., II SA/Łd 951/02, wyroki NSA z 27 lutego 2003 r., II SAB 403/02, z 16 października 2003 r., II SAB 194/03 oraz z 11 lipca 2006 r. I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.)

Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego również stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., przez co nieuprawnionym byłoby wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. W konsekwencji należy zgodzić się z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stanowi to konieczną i wystarczającą przesłankę do udostępnienia tego projektu w drodze ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, LEX nr 368417).

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, że przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu (co potwierdził NSA w wyroku z 18 września 2008 r., I OSK 315/08, LEX nr 516806). Dodatkowo stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego cechuje się pewnego rodzaju niekonsekwencją. Z jednej strony bowiem organ ten twierdzi, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej, z drugiej jednak strony gotów był umożliwić skarżącemu wgląd do tego projektu budowlanego. Tymczasem tryb dostępu do informacji publicznej na podstawie omawianej ustawy to jedyny przewidziany prawem sposób udostępnienia osobie nie będącej stroną postępowania administracyjnego wglądu do akt tego postępowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zaś zróżnicowania polegającego na tym, że pewne informacje można udostępniać w dowolnej formie – w tym pisemnej, zaś inne tylko poprzez umożliwienie wglądu do nich. Jedyne zastrzeżenie to takie, że udostępnieniu podlega ta informacja, która nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei jeśli chodzi o stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, OSP z 2002 r. z. 6, poz. 78 (w myśl którego wykonane na zlecenie osób fizycznych projekty budowy lub modernizacji obiektów budowlanych oraz decyzje o ich zatwierdzeniu nie są dokumentami urzędowymi, gdyż nie dotyczą sfery życia publicznego) to po pierwsze dotyczył on stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w orzeczeniu tym zostały poddane analizie inne przepisy prawa materialnego, a mianowicie zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Po drugie natomiast, nawet gdyby pogląd wyrażony w tym orzeczeniu odnieść do kwestii dostępu do informacji publicznej, to późniejsze orzecznictwo sądowe odnoszące się już do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poszło w przeciwnym kierunku, czego dowodem są wyżej cytowane wyroki sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej doręczenia kserokopii projektu budowlanego zamiennego budynku wskazanego we wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Z uwagi natomiast na fakt, że obecnie organ nie dysponuje dziennikiem budowy budynku i nie jest w stanie go udostępnić – przy czym w świetle treści art. 57 ust. 8 prawa budowlanego oświadczenie to należy uznać za wiarygodne – Sąd nie znalazł podstaw do nakazania organowi rozpoznania wniosku strony w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zaistniał wprawdzie stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w opisanym wyżej zakresie, jednak nie miał on zdaniem Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim z uwagi na częściowe uwzględnienie wniosku skarżącego z [...] lipca 2012 r. poprzez przesłanie jego pełnomocnikowi kserokopii decyzji z [...] października 2010 r. znak [...]. Z tego też względu Sąd zobowiązał organ do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w zakresie objętym skargą, jednak z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, czemu dał wyraz w pkt II sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2139), a także § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania Sąd uwzględnił również kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu sądowym.