Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant referent Joanna Mazur, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524, powoływanej dalej jako ustawa o otwartych danych), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] odmawiającą Fundacji [...] z siedzibą w [...] wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że Fundacja [...] we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o przekazanie informacji sektora publicznego w postaci treści zawartych przez Ministerstwo Sprawiedliwości umów cywilnoprawnych o wskazanych przez wnioskodawcę oznaczeniach.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 4 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o otwartych danych i art. 104 k.p.a., odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Fundacja złożyła od tej decyzji odwołanie do Ministra Cyfryzacji, który pismem z dnia [...] marca 2025 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o otwartych danych przekazał je zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Ministrowi Sprawiedliwości.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją o treści i formie określonej we wniosku. W celu przygotowania informacji we wnioskowanej formie, konieczne byłoby skompletowanie całości dokumentacji, tj. w sumie 80 umów wraz z aneksami, czyli łącznie 100 oddzielnych dokumentów (we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. wskazano łącznie 100 oznaczeń umów), które są przechowywane w różnych komórkach organizacyjnych resortu.

W pierwszej kolejności należałoby zwrócić się do większości komórek organizacyjnych z prośbą o przekazanie skanów umów będących w ich posiadaniu. Następnie konieczne byłoby dokonanie analizy treści zgromadzonej dokumentacji i usunięcie z niej danych podlegających ochronie, w tym danych osobowych.

Organ stwierdził, że każda z umów liczy od kilku do kilkunastu stron (z załącznikami i aneksami). Zdaniem organu, proces kompletowania wnioskowanej informacji trwałby około 2 tygodni. Następnie opracowanie dokumentacji już po jej uzyskaniu trwałoby około 7 dni i wymagałoby zaangażowania dwóch pracowników oddelegowanych tylko do tej pracy. Przy czym niezbędna do wykonania praca nie miałaby charakteru wyłącznie technicznego, lecz byłaby to praca analityczna, zmierzająca do usunięcia z żądanych dokumentów danych prawnie chronionych. W związku z tym wymogiem, praca ta nie mogłaby zostać powierzona dowolnie wytypowanym pracownikom, lecz osobom z przygotowaniem prawniczym, których wiedza pozwala na prawidłowe przygotowanie dokumentu do udostępnienia. Zanonimizowaną dokumentację należałoby następnie wydrukować, ponownie zeskanować i przygotować do przekazania w oczekiwanej przez wnioskodawcę formie, co wedle szacunków zajęłoby dwa kolejne dni.

Organ stwierdził, że w myśl przepisów ustawy o otwartych danych, podmiot zobowiązany może odmówić wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4 tej ustawy, tj. jeśli jej przekazanie w sposób i formie wskazanych we wniosku spowoduje konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. W ocenie organu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Fundacja [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2025 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie

1. art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych w zw. z art. 19 k.p.a., poprzez potraktowanie odwołania skarżącej jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz rozpoznanie go przez organ zamiast przez Ministra Cyfryzacji skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,

2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu bezpośrednio podległego pracownikowi, który wydał poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2025 r.,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ do zarzutów przedstawionych w odwołaniu,

4. art. 10 ust. 4 ustawy o otwartych danych, poprzez przyjęcie, że przetworzenie dokumentów na postać cyfrową oraz ich anonimizacja stanowią nieproporcjonalne działania przekraczające proste czynności,

5. art. 41 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o otwartych danych, poprzez wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego bez uprzedniego przekazania informacji o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego oraz wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane,

6. art. 18 ust. 1-3 ustawy o otwartych danych, poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że konieczność podjęcia czynności związanych z przygotowaniem oraz anonimizacją dokumentów uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego pomimo możliwości ustalenia opłaty za te czynności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych, organem odwoławczym od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest minister właściwy do spraw informatyzacji, a więc Minister Cyfryzacji. Ustawa o otwartych danych wskazuje jednocześnie wyraźnie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą. Ponadto, ustawa o otwartych danych wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE. L. nr 172, s. 56, powoływanej dalej jako dyrektywa nr 2019/1024), a zgodnie z art. 4 ust. 4 tej dyrektywy środki odwoławcze w sprawach z zakresu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego obejmują możliwość kontroli przez bezstronny organ odwoławczy posiadający odpowiednią wiedzę specjalistyczną.

Powołując się na wspomniany przepis dyrektywy, skarżąca stwierdziła, że w każdej sprawie z zakresu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego powinien być zapewniony dostęp do środka odwoławczego rozpoznawanego przez bezstronny organ posiadający wiedzę specjalistyczną. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości nie spełnia żadnego z wymagań stawianych przez dyrektywę nr 2019/1024. Zdaniem skarżącej, rozpoznawanie środka odwoławczego od decyzji przez ten sam organ znacząco utrudnia zachowanie bezstronności. Ponadto, w ocenie skarżącej, wprowadzenie jednego organu odwoławczego do wszystkich spraw z zakresu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego istotnie przyczynia się do realizacji zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pozwala na kształtowanie jednolitego orzecznictwa w sposób, który nie byłby możliwy przy rozpoznawaniu przez ten organ jedynie części odwołań.

Skarżąca zwróciła uwagę, że art. 43 ust. 2 ustawy o otwartych danych wyraźnie odsyła do przepisów k.p.a. wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Jeżeli więc ustawa wyraźnie reguluje, że organem odwoławczym w sprawach z zakresu ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego jest Minister Cyfryzacji to brak jest podstaw do sięgania do art. 127 § 3 k.p.a., który zawiera uregulowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazany przepis Kodeksu jest bowiem przepisem szczególnym, ale w odniesieniu do zwykłej sprawy administracyjnej, podczas gdy przepisy ustawy o otwartych danych są przepisami szczególnymi w sprawach dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a więc winny być stosowane w pierwszej kolejności, przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty okazały się zasadne.

Sąd nie podzielił najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2025 r. przez organ niewłaściwy. Analiza treści przepisów ustawy o otwartych danych w powiązaniu z właściwymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi bowiem do wniosku, że od decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego wydanej przez ministra przysługuje stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Otóż, jak stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych, organem odwoławczym od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz od decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie jest minister właściwy do spraw informatyzacji. Wskazany przepis stanowi zatem lex specialis wobec odpowiednich przepisów k.p.a., jednak jedynie w zakresie w nim uregulowanym, tj. w zakresie określenia właściwego organu odwoławczego, a więc organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji. Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Jak już wspomniano art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych przewiduje inny organ odwoławczy w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. Jednak – co istotne – w art. 127 § 3 k.p.a. ustawodawca zawarł wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 127 § 1, stanowiąc, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Skoro zatem od decyzji wydanej przez ministra nie przysługuje stronie prawo do wniesienia odwołania, to nie sposób ustalić właściwego organu odwoławczego w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. W konsekwencji przepis art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych nie będzie miał zastosowania do decyzji wydawanych przez ministra, bowiem od tych decyzji strona nie może wnieść odwołania. Skoro w art. 43 ust. 2 ustawy o otwartych danych przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stosuje się przepisy k.p.a., to oznacza, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. ustanawiający specyficzny środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Należy zauważyć, że art. 43 ust. 1 ustawy o otwartych danych nie przewiduje, że od każdej decyzji wydanej na podstawie przepisów tej ustawy przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw informatyzacji, lecz jedynie określa w sposób odmienny niż art. 127 § 2 k.p.a. właściwy organ odwoławczy (tj. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania – jeżeli takie odwołanie stronie przysługuje).

W ocenie Sądu, zaprezentowania wykładnia art. 43 ustawy o otwartych danych nie stoi również w sprzeczności z przepisami dyrektywy nr 2019/1024, a w szczególności z art. 4 ust. 4 tej dyrektywy. Jak stanowi powołany przepis, decyzja dotycząca ponownego wykorzystywania zawiera informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w odniesieniu do tej decyzji. Środki odwoławcze obejmują możliwość kontroli przez bezstronny organ odwoławczy posiadający odpowiednią wiedzę specjalistyczną - taki jak krajowy organ ochrony konkurencji, odpowiedni organ regulujący dostęp do dokumentów, organ nadzorczy ustanowiony zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2016/679 lub krajowy organ sądowy - którego decyzje są wiążące dla danego organu sektora publicznego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że ograniczenie prawa do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze) nie pozbawia strony możliwości poddania kontroli takiej decyzji przez bezstronny organ odwoławczy posiadający odpowiednią wiedzę specjalistyczną, którym w rozumieniu powyższego przepisu jest również krajowy organ sądowy. Od decyzji wydanej przez ministra (niezależnie od prawa wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje wszak stronie prawo do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze podlega zatem również kontroli przewidzianej w art. 4 ust. 4 dyrektywy nr 2019/1024.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2025 r. została wydana przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. przez Ministra Sprawiedliwości.

Sąd nie podzielił również stawianego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika bezpośrednio podległego pracownikowi, który wydał decyzję z dnia [...] lutego 2025 r. Należy podkreślić, że zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2025 r., jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2025 r. została wydana przez ten sam organ, tj. Ministra Sprawiedliwości, natomiast fakt podpisania decyzji – na podstawie art. 268a k.p.a. – przez upoważnionego pracownika nie oznacza, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem tego pracownika. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (vide: Janusz Borkowski, Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck 2017, s. 1076). Wzajemne relacje służbowe pomiędzy pracownikami wydającymi decyzje w imieniu organu administracji nie skutkują wadliwością takich decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2044/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2025 r. było natomiast stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów ustawy o otwartych danych regulujących sposób załatwienia wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, w przypadku, gdy tworzenie informacji sektora publicznego lub ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku spowoduje konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Zdaniem Sądu, organ wydał w tej sprawie przedwcześnie decyzję odmowną, czym naruszył przepisy ustawy regulujące tryb rozpatrywania wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, tj. art. 41 ust. 1 i 3 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o otwartych danych.

Jak stanowi art. 10 ust. 3 tej ustawy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeżeli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Ustawodawca przewidział zatem, że celu realizacji wniosku o wyrażenie zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, organ nie jest zobowiązany do tworzenia tych informacji lub ich przetwarzania, jeśli wiązać się to będzie z konieczności podjęcia nieproporcjonalnych działań.

W ocenie Sądu, w takim przypadku organ jest zobowiązany zastosować w pierwszej kolejności art. 41 ust. 1 ustawy o otwartych danych, który zawiera zamknięty katalog czynności, który może podjąć organ, rozpatrując wniosek. Otóż, zgodnie z tym przepisem, podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, z wyjątkiem wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2:

1. przekazuje informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania bez określania warunków ponownego wykorzystywania;

2. informuje o braku informacji sektora publicznego wskazanych we wniosku;

3. informuje o braku warunków ponownego wykorzystywania w przypadku posiadania informacji sektora publicznego przez wnioskodawcę;

4. składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, lub w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, informację o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane;

5. odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Jak wynika z powyższego, w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, organ wpierw przedstawia wnioskodawcy informację o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane, tj. dokonuje czynności określonej w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie zaś wydaje decyzję odmowną na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5.

Podstawa prawna do wydania decyzji odmownej, w przypadku określonym w art. 10 ust. 4 ustawy, została zawarta natomiast w art. 41 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku otrzymania sprzeciwu podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, rozstrzyga o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie lub w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że warunkiem wstępnym do wydania decyzji odmownej w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o otwartych danych, jest uprzednie poinformowanie strony o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazanie przez organ, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane. Dopiero gdy wnioskodawca, po uzyskaniu informacji organu, sprzeciwi się zaproponowanemu przez organ sposobowi lub formie przekazania informacji dopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o otwartych danych.

Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organ nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie żądane informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane, lecz od razu wydał decyzję odmowną, uniemożliwiając stronie ewentualne wyrażenie zgody na uzyskanie żądanych informacji w innej formie lub w inny sposób. Powyższy sposób załatwienia wniosku naruszył zatem wyżej wskazane przepisy ustawy o otwartych danych, co skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2025 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, i właściwie zastosowuje tryb przewidziany w art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o otwartych danych, o ile dojdzie do przekonania, że w sprawie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 10 ust. 4 tej ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.