Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 27 marca 2014 r. nr LXIV/383/2014 w przedmiocie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie gminy Oława w roku 2014 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Oława na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 27 marca 2014 r. Nr LXIV/383/2014 w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie gminy Oława w roku 2014, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ((t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 27 marca 2014 r. Rada Gminy Oława podjęła uchwałę nr LXIV/383/2014 w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie gminy Oława w roku 2014.

Zdaniem organu nadzoru uchwałę tę podjęto z istotnym naruszeniem:

- art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt – poprzez niezapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt – z uwagi na nie wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz brak określenia w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację;

- art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt – poprzez ograniczenie kręgu podmiotów, na zgłoszenie których Gmina podejmie działania interwencyjne w sprawach bezdomnych zwierząt;

- art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – poprzez skierowanie uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Wskazując, że uchwałę tę podjęto na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt Wojewoda podkreślił, że ustawa wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu, przy czym stanowią one swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania z zakresu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania oraz podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt. W ocenie Wojewody, w niniejszej uchwale doszło do naruszenia wymagań ustawy poprzez niewyczerpanie przedmiotowego zakresu programu.

Organ nadzoru podniósł, że przyjęty program powinien zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Przytoczywszy definicję zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt Wojewoda wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Oława o wyjaśnienie, czy przytulisko, o którym mowa w Programie, może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające określone w niej warunki. W przekazanych wyjaśnieniach podano, że przytulisko, o którym mowa w Programie, również w ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oławie, może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi z uwagi na ilość przebywających tam zwierząt oraz na warunki ich przetrzymywania (stały nadzór lekarza weterynarii, zadaszone boksy, regularne żywienie). Wobec braku możliwości przekazania zwierząt do któregoś ze schronisk zlokalizowanych na terenie województwa podejmowane są czynności zmierzające do zorganizowania schroniska na terenie Gminy. Wyrażono przy tym pogląd, że do czasu utworzenia schroniska zasadne wydaje się sprawowanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami na dotychczasowych zasadach niż zaniechanie tej opieki z powodu braku możliwości przekazania zwierząt do schroniska o uregulowanym statusie prawnym.

Wojewoda zaznaczył, że przytulisko w Zakrzowie, wskazane w uchwale jako podmiot realizujący zadanie opieki nad zwierzętami bezdomnymi w Gminie Oława, nie jest ujęte w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Zaznaczając, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gminy, przy czym zadanie to w myśl art. 11a ust. 2 pkt 1 tej ustawy powinno być realizowane poprzez zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, organ nadzoru stwierdził, że Gmina Oława nie realizuje powierzonego jej zadania, poprzestając na zorganizowaniu miejsca pobytu dla zwierząt bezdomnych nieodpowiadających warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657). W opinii Wojewody, w kontekście jednoznacznego brzmienia przywołanych wyżej przepisów uzyskane wyjaśnienia nie mogą być brane pod uwagę. Do Gminy Oława należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom na określonych przez ustawodawcę warunkach, z uwzględnieniem konieczności poddania działalności schroniska dla zwierząt nadzorowi (na zasadach określonych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt).

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy). Z uwagi na fakt, że Gmina Oława nie zapewnia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, nie może realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt, a przewidziane w tym zakresie regulacje (§ 3 pkt 1, § 8) muszą zostać uznane za niezgodne z prawem.

Wojewoda Dolnośląski podniósł następnie, że w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Powyższy przepis ustawy określa jeden z obligatoryjnych elementów treściowych aktu wykonawczego. Organ nadzoru zauważył, że w niniejszej uchwale nie wskazano sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W § 13 ust. 1 uchwały stwierdzono, że na realizacje zadań wynikających z Programu przeznacza się środki finansowe wskazane w uchwale budżetowej na rok 2014, a w ust. 2 tego paragrafu stwierdzono, że będą one wydatkowane poprzez zawieranie umów, których przedmiotem jest świadczenie usług i dostaw, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem Wojewody, podjęta uchwała nie spełnia wymogu wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ nadzoru przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 852/13.

Z uwagi na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na wadliwą konstrukcję § 5 pkt 1 i § 8 uchwały, gdzie przewiduje się odpowiednio zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki w przytulisku poprzez przyjmowanie zgłoszeń od mieszkańców Gminy, Policji lub członków Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, a także interwencyjne odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy na podstawie zgłoszeń pochodzących od Policji, Straży Gminnej, mieszkańców Gminy lub członków Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami. Z przepisów tych wynika bowiem, że jedynie zgłoszenie wskazanych w nim podmiotów może skutkować podjęciem działań ze strony Gminy. Zdaniem Wojewody, rozwiązanie takie nie jest prawidłowe, bowiem nie służy realizacji podstawowego celu przyjętego programu, jakim jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. W tym kontekście ustalenie, od kogo powinno pochodzić zgłoszenie, jest niezgodne z art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Powyższą argumentację organ nadzoru przywołał także w odniesieniu do oceny legalności § 15 uchwały, w myśl którego wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wskazując, że z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego, akty podlegające ogłoszeniu w oparciu o pkt 3-9 tego artykułu oraz akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują odrębne przepisy, Wojewoda stwierdził, że w przypadku uchwał określających program opieki nad bezdomnymi zwierzętami ustawodawca nie wprowadził obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem kwestionowana uchwała została uznana przez Radę Gminy Oława za akt prawa miejscowego. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Podkreślając, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, Wojewoda wywiódł, że kontrolowana uchwała takich walorów nie posiada, jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o "oddalenie wniosku wojewody dolnośląskiego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości" oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz przeciwnika kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie strony przeciwnej wniosek Wojewody jest niezasadny, gdyż:

1) analiza możliwości przekazania bezdomnych zwierząt do schroniska o uregulowanym statusie prawnym przeprowadzona pod koniec 2013 r. potwierdziła brak miejsc w najbliżej położonych schroniskach. W dniu 21 listopada 2013 r. Wójt Gminy Oława wystąpił pisemnie do 7 schronisk na terenie województwa dolnośląskiego celem rozpoznania możliwości umieszczenia zwierząt odławianych z terenu gminy Oława. W odpowiedzi na to zapytanie 3 schroniska (w Wałbrzychu, Opolu i Wrocławiu) odmówiły przyjęcia zwierząt z terenu gminy Oława. Jedno ze schronisk (w Uciechowie) zaproponowało współpracę, ale jego obecne problemy związane z nieuregulowanym prawnie najmem obiektów schroniska – zdaniem strony przeciwnej – czynią z tego podmiotu niewiarygodnego partnera, a samo schronisko może w niedługim czasie zostać zamknięte. Pozostałe schroniska nie udzieliły żadnej odpowiedzi. W opinii strony z tego względu współpraca z przytuliskiem w Zakrzowie jest zasadna i nie narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem przepis ten nie nakazuje gminom realizacji opieki przez własne schronisko dla zwierząt, ani poprzez podmiot, który jest ujęty w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną;

2) przytulisko w Zakrzowie prowadzone jest przez osobę posiadającą bogate doświadczenie w pracy ze zwierzętami. Odłowione zwierzęta przebywają w bardzo dobrych warunkach, zdaniem strony wręcz o wiele lepszych niż w większości schronisk o uregulowanym statusie prawnym. Zwierzęta otrzymują poza suchą karmą gotowane posiłki, nad zwierzętami pełni stały dyżur lekarz weterynarii, prawie wszystkim zwierzętom odłowionym z terenu gminy Oława udaje się znaleźć nowych właścicieli, a ich znakowanie i sterylizacja od 2013 r. ogranicza bezdomność na terenie gminy Oława;

3) Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oławie pozytywnie zaopiniował Program, mimo iż przytulisko nie miało statusu schroniska;

4) podjęto starania w zakresie utworzenia schroniska na terenie gminy Oława;

5) ustawodawca wprowadzając obowiązek przekazywania bezdomnych zwierząt do schroniska nie zadał sobie trudu analizy możliwości wypełniania tego obowiązku przez gminy. Brak możliwości zapewnienia opieki w schronisku przez Gminę Oława nie stanowi pojedynczego przypadku i jest problemem ogólnopolskim;

6) gminne przytulisko w Zakrzowie nie może uzyskać statusu schroniska z uwagi na odległość od zabudowań mieszkalnych i brak miejsca obsługi weterynaryjnej, jednak – w opinii strony przeciwnej – z uwagi na zlecenie stałego nadzoru weterynaryjnego nad tym przytuliskiem oraz brak skarg na jego lokalizację trafna jest opinia Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oławie, że przytulisko w Zakrzowie może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi;

7) uchylenie uchwały w sprawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy Oława spowoduje konieczność rezygnacji z odławiania i świadczenia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, co będzie negatywne w skutkach dla lokalnej społeczności, która nie będzie mogła liczyć na pomoc samorządu w tym zakresie;

8) zaskarżona uchwała zawiera wskazanie co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania, bowiem wskazano, że konkretna kwota będzie określona w uchwale budżetowej;

9) zapisy § 5 pkt 1 i § 8 uchwały są zasadne, a strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałaby polegać wadliwość. Nie wskazała, jakie jeszcze podmioty powinny dokonywać zgłoszeń, wobec czego stawiany zarzut nie został merytorycznie uzasadniony;

10) kontrolowana uchwała jest prawem miejscowym, bowiem adresowana jest do osób trzecich i dotyczy osób trzecich, ponieważ ochrona psów dotyczy psów stanowiących własność osób trzecich;

11) zaskarżona uchwała nie spowodowała powstania zastrzeżeń po stronie organu nadzoru w ramach kontroli nadzorczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Oława z dnia 27 marca 2014 r. nr LXIV/383/2014 w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie gminy Oława w roku 2014, zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ((t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

W myśl ust. 3 tego artykułu, zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.

Stosownie do art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1)

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6).

Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Wedle art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt, przez "schronisko dla zwierząt" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.).

Szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać schroniska dla zwierząt, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657), wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości (ust. 1). Rejestr zawiera w szczególności: 1) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres podmiotu; 2) weterynaryjny numer identyfikacyjny, jeżeli został nadany; 3) określenie rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej; 4) informacje o decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 1a pkt 1 i 3, ust. 1b pkt 1 lit. a i pkt 2 lub ust. 3; 5) datę wpisu i wykreślenia z rejestru (ust. 2). Powiatowy lekarz weterynarii przekazuje, za pośrednictwem wojewódzkiego lekarza weterynarii, Głównemu Lekarzowi Weterynarii dane zawarte w rejestrze, z wyłączeniem danych zawartych w rejestrze podmiotów prowadzących działalność, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. n, a także informacje o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego ujawnionego w tym rejestrze. Informacje te są umieszczane na stronie internetowej administrowanej przez Główny Inspektorat Weterynarii (ust. 3).

W myśl art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Przepis art. 87 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2).

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej unormowań ustawowych wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewody Dolnośląskiego uznać należy za uzasadnioną.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, powyższa ustawa wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania z zakresu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania oraz podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt. W niniejszej uchwale doszło do naruszenia wymagań wspomnianej ustawy poprzez niewyczerpanie przedmiotowego zakresu programu. Organ nadzoru słusznie zauważył, że przyjęty program powinien zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Mając na uwadze definicję "schroniska dla zwierząt" zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt oraz prawidłowo poczynione przez Wojewodę ustalenia dotyczące omawianej kwestii zgodzić się należy z organem nadzoru, że przytulisko, o którym mowa w przedmiotowym Programie, nie może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Powyższego nie zmienia fakt, że przytulisko to nie tylko w ocenie organu gminy, ale również w opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oławie, może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi z uwagi na ilość przebywających tam zwierząt oraz na warunki ich przetrzymywania (stały nadzór lekarza weterynarii, zadaszone boksy, regularne żywienie). Istotne jest bowiem to, że nie jest ono schroniskiem dla zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt.

W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska strony przeciwnej, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w przytulisku wskazanym w zaskarżonej uchwale jest równoznaczne z zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Schronisko, o jakim mowa w tym przepisie, to schronisko w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt. Przytulisko wskazane w zaskarżonej uchwale nie jest takim schroniskiem, gdyż nie spełnia warunków określonych w przywołanym unormowaniu.

Konsekwencją powyższego jest niemożność rzeczywistego realizowania przez Gminę Oława obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy, to jest obowiązku objęcia programem odławiania bezdomnych zwierząt, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt. Z uwagi na fakt, że Gmina Oława nie zapewnia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, nie może realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt. Zgodzić się więc trzeba z organem nadzoru, że przewidziane w tym zakresie regulacje zaskarżonej uchwały (§ 3 pkt 1, § 8) muszą zostać uznane za niezgodne z prawem.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt – "z uwagi na nie wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz brak określenia w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację". Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zawiera jednoznaczne stwierdzenie, że w uchwalonym programie musi znaleźć się wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Oznacza to, że rada gminy w drodze uchwały nie może uchylić się od uregulowania tej kwestii w programie. W orzecznictwie podkreślano, że użyte w ustawie sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu, przy czym odwołanie się w uchwalanym programie do budżetu gminy nie może być uznane za realizację normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 5 cytowanej ustawy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, ponieważ odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Odwołania się do uchwały budżetowej gminy nie można uznać za realizację wspomnianej normy kompetencyjnej, gdyż w takiej sytuacji nie doszło do wskazania określonej kwoty pieniężnej przeznaczonej na realizację programu oraz do podania sposobu wydatkowania tej kwoty (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12; z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 663/12; z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 612/12).

Z uwagi na powyższe nie można uznać za prawidłowe zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia, iż zaskarżona uchwała zawiera wskazanie co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania, bowiem wskazano w niej, że konkretna kwota będzie określona w uchwale budżetowej. Takie wskazanie nie jest wykonaniem unormowania zawartego w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

W tym stanie rzeczy wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest uzasadniony.

Słusznie ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na wadliwą konstrukcję § 5 pkt 1 i § 8 uchwały, gdzie przewiduje się odpowiednio zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki w przytulisku poprzez przyjmowanie zgłoszeń od mieszkańców Gminy, Policji lub członków Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, a także interwencyjne odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy na podstawie zgłoszeń pochodzących od Policji, Straży Gminnej, mieszkańców Gminy lub członków Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami. Z przepisów tych wynika bowiem, że jedynie zgłoszenie wskazanych w nim podmiotów może skutkować podjęciem działań ze strony Gminy. Zgodzić się więc trzeba z Wojewodą, że takie rozwiązanie nie jest prawidłowe, bowiem nie służy realizacji podstawowego celu przyjętego programu, jakim jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. W tym kontekście ustalenie, od kogo powinno pochodzić zgłoszenie, jest niezgodne z art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż regulacje te nie pozwalają na ograniczanie i wskazywanie podmiotów upoważnionych do inicjowania działań interwencyjnych. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że wadliwość § 5 pkt 1 i § 8 uchwały polega nie na braku wskazania, jakie jeszcze podmioty powinny dokonywać zgłoszeń, ale na wskazaniu konkretnych podmiotów i w ten sposób ograniczeniu kręgu podmiotów uprawnionych do zgłaszania w sprawach dotyczących bezdomnych zwierząt i ich odławiania oraz podejmowania odpowiednich działań interwencyjnych.

Trafny jest ponadto zarzut naruszenia w § 15 zaskarżonej uchwały art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W opinii Rady Gminy Oława, jednoznacznie wyrażonej w odpowiedzi na skargę, kontrolowana uchwała jest prawem miejscowym, bowiem adresowana jest do osób trzecich i dotyczy osób trzecich, ponieważ ochrona psów dotyczy psów stanowiących własność osób trzecich. Z opinią tą nie można się zgodzić.

Jak trafnie podniósł organ nadzoru, zgodnie z regulacją konstytucyjną wynikającą z unormowań zawartych w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które ustanowiły. Aktem prawa miejscowego jest zatem akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na względzie Wojewoda prawidłowo wywiódł, że kontrolowana uchwała takich walorów nie posiada i jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Z tego względu przedmiotowa uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem jej § 15 został podjęty z naruszeniem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Omawiana uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Ma ona charakter zadaniowy. Przedmiotowy program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 649/13; z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 478/13; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 315/13; z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 628/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 686/12; z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 548/12; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 633/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/12; z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12; wyroki WSA W Gliwicach z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 548/12; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12).

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, natomiast po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, a jedynie może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie jest zatem uzasadniony zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie spowodowała powstania zastrzeżeń po stronie organu nadzoru w ramach kontroli nadzorczej. Uchwała ta bowiem spowodowała zastrzeżenia po stronie Wojewody Dolnośląskiego jako organu nadzoru, skoro organ ten wniósł na nią skargę do sądu administracyjnego, gdyż upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił Wojewodzie stwierdzenie nieważności uchwały we własnym zakresie.

Mając powyższe na względzie, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.