Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VIII SA/Wa 370/08 POSTANOWIENIE Dnia 26 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Sędziowie Sędzia WSA - Marek Wroczyński Sędzia WSA - Sławomir Fularski Protokolant Katarzyna Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej postanawia: poinformować Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie wymierzenia M.S. kary pieniężnej za odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), informuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istotnym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi M.S. w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej za odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 59 g ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na M.S. karę w wysokości 11.250 zł za istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę.

Zażalenie M.S. na to postanowienie zostało przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2007 r., który to organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zawiadomił składającego zażalenie, że do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony został nowy termin do dnia 14 września 2007 r. Jako przyczynę zwłoki organ podał znaczny stopień skomplikowania sprawy oraz dużą ilość prowadzonych przez siebie postępowań administracyjnych.

W dniu 11 września 2007 r. wobec stwierdzenia, że wniesione zażalenie nie zostało podpisane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał M.S. do jego podpisania w nieprzekraczalnym terminie siedmiu dni, a następnie w dniu [...] września 2007 r. organ ten wydał postanowienie nr [...], którym zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W dniu [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wykonał postanowienie i przekazał żądane dokumenty.

W dniu 31 marca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2007 r.

W toku rozpatrywania sprawy Sąd stwierdził istotne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) tj. art. 8, art. 12, art. 35 Kpa.

Naruszenie to polegało przede wszystkim na przewlekłości postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwa miesiące. Przepis art. 36 Kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że enigmatyczne powołanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na dużą ilość prowadzonych postępowań oraz stopień skomplikowania rozpoznawanej sprawy bez wskazania na czym skomplikowanie to polega, nie stanowi usprawiedliwienia dla niedziałania organu odwoławczego, tym bardziej, że organ ten w wyznaczonym nowym terminie tj. w okresie od dnia 26 lutego 2007 r. (data postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu) do dnia 11 września 2008 r., tj. przez okres siedmiu miesięcy, nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa. Dopiero w dniu 11 września 2007 r. organ odwoławczy dopatrzył się, że wniesione zażalenie nie jest podpisane, a następnie w dniu 12 września 2007 r. organ ten postanowił uzupełnić postępowanie dowodowe, co w rezultacie spowodowało wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznego postanowienia po upływie kolejnych sześciu miesięcy tj. w dniu [...] marca 2008 r. Łącznie więc postępowanie przed organem odwoławczym trwało czternaście miesięcy.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

Uznając za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją do organu wyższego stopnia, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego, należy zauważyć, że poza możliwością kontrolowania działań organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) przysługują Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, także kompetencje określone w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Sygn. akt VIII SA/Wa 370/08

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 59 g ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) po rozpoznaniu sprawy oddania do użytkowania budynku usługowego położonego w G. przy ul. [...], nałożył na M.S. karę pieniężną za istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę.

Podając motywy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2007 r. kontroli ustalono, że budynek usługowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2003 r. wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta G., zawiera istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, polegające na zmianie układu połaci dachowych, zmianie wyglądu elewacji oraz wydzieleniu pomieszczeń wewnątrz budynku, które nie były objęte pozwoleniem na budowę. Jednocześnie organ podał sposób wyliczenia wymierzonej kary w wysokości 11.250 zł.

W złożonym zażaleniu na to postanowienie M.S. wyjaśnił, że przed przystąpieniem do przebudowy budynku zatrudnił projektanta, który w październiku 2006 r. wykonał projekt zamienny zgodnie z wymaganiami. Jednakże, gdy po zakończeniu przebudowy wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu okazało się, że projekt dotyczący przebudowy nie został zgłoszony do zatwierdzenia. Wyjaśnił, że nie było jego zamiarem uchylanie się od obowiązujących procedur, a niedopełnienie obowiązku zgłoszenia projektu do zatwierdzenia nastąpiło w sposób nieumyślny.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia M.S. utrzymał w mocy zaskarżone przez niego postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że przeprowadzona kontrola potwierdziła jednoznacznie, że inwestor samowolnie w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś stwierdzone niezgodności dotyczyły elewacji, układu połaci dachowej i wewnętrznego układu pomieszczeń, co zostało

potwierdzone w pkt 8.6 protokołu kontroli podpisanym przez inwestora, a następnie potwierdzone przez organ odwoławczy w wyniku analizy dokumentacji projektowej. Zakres dokonanych zmian wymagał zmiany pozwolenia na budowę, a inwestor przed realizacją nie wystąpił do właściwego organu o dokonanie tej zmiany.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów organ wskazał, że dotyczą one tylko sytuacji materialnej inwestora, która nie podlega uwzględnieniu w świetle obowiązujących przepisów prawa. W sprawie, zdaniem organu nie ma znaczenia również podnoszona okoliczność, że samowola nastąpiła z powodu nieświadomości, czy też nieznajomości przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w sposób prawidłowy zakwalifikował stan faktyczny sprawy i w oparciu o tę kwalifikację zasadnie naliczył i nałożył karę, samo zaś postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej jako Kpa).

W skardze do sądu administracyjnego M.S. zarzucił postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 36 a oraz art. 59 g ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu nie dokonano oceny całego stanu faktycznego i prawnego, bowiem pominięto ocenę charakteru odstępstw od projektu budowlanego stosując przewidzianą w art. 59g ustawy Prawo budowlane karę za istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Nie zastosowano natomiast w ogóle art. 36 a tej ustawy, który określa pojęcie istotnego i nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, zarzucane mu zmiany w zakresie układu połaci dachowych, wyglądu elewacji i wydzieleniu pomieszczeń wewnątrz budynku nie są w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane odstępstwami istotnym, zatem były w pełni dopuszczalne bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, również protokół z obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego nie wykazuje żadnych nieprawidłowości określonych w tym przepisie. Skarżący zarzucił, że w zakresie podstawy prawnej postanowień obu instancji brak jest przywołania art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jednoznacznego wskazania, które z wymagań, zawartych w tym przepisie zostały naruszone. Zarówno bowiem elewacje, jak i układ wewnętrzny pomieszczeń nie są w ogóle objęte tym przepisem, natomiast kontroli podlega tylko układ połaci dachowych.

Jednocześnie skarżący wyraził pogląd, że pomiędzy treścią art. 59 a ust. 2 oraz art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zachodzi sprzeczność będąca oczywistym niedopatrzeniem ustawodawcy, polegająca na tym, że w wyniku nowelizacji art. 36a ust. 5, a tym samym ograniczeniu pojęcia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dokonano jednocześnie zmian w art. 59 a ust. 2 w efekcie czego powstała sytuacja, w której kontroli podlegają te elementy, które nie są już objęte pojęciem istotnego odstępstwa. W konsekwencji, tak jak w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego wymierzają kary za działania nie stanowiące istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowienia/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja /postanowienie/ odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2007r., naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, co powoduje, iż postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa).

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. w oparciu o przepis art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 59 a ust. 2 pkt lit. c) ustawy Prawo budowlane. W ostatnim z wymienionych przepisów określony został zakres obowiązkowej kontroli, którą organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 6 wymienionej ustawy wniosek taki stanowi jednocześnie wezwanie do przeprowadzenia kontroli. Ustawodawca w ust. 1 art. 59 a zawarł ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zasada ta uległa konkretyzacji w ust. 2 art. 59 a, w którym to zawarta została zamknięta lista spraw podlegających sprawdzeniu. Oznacza to, że kontrola może obejmować tylko te sprawy, enumeratywnie określone, które zostały wymienione w ust. 2 art. 59 a. Kontrola obejmuje, między innymi sprawdzenie geometrii dachu – kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (ust. 2 pkt 2 lit. c). Tymczasem będący podstawą wydania postanowienia o nałożeniu kary protokół kontroli obowiązkowej w pkt 8.6 dotyczącym stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wymieniał jako odstępstwa stwierdzenie niezgodności elewacji i wewnętrzny układ pomieszczeń, tj. sprawy niewymienione w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc nie podlegające sprawdzeniu w drodze kontroli. W zakresie natomiast stwierdzonej niezgodności układu połaci dachowych, protokół ten nie precyzował jakiego rodzaju i jaki charakter, ma występująca niezgodność i na czym polega. Nie mógł więc stanowić ten protokół podstawy do wydania przez organ postanowienia w trybie art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie stwierdzał precyzyjnie owych nieprawidłowości.

Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane to niezgodność z ustalonymi normami. Zaś normy prawa budowlanego niewątpliwie różnicują występujące nieprawidłowości, wiążąc z tym określony skutek prawny.

Przepisy prawa budowlanego wprowadzają w zakresie nieprawidłowości rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi .

W wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 324/07 Naczelny Sąd Administracyjny (Centralna Baza Orzeczeń NSA) wyraził pogląd, że odstąpienie od projektu budowlanego niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne (art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Tym samym nie każda niezgodność wybudowanego obiektu budowlanego jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Dlatego też nie można karać na podstawie art. 59 f ust. 1 w związku art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd stwierdził także, że wykładnia celowościowa i systemowa przepisów art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 a ust. 2 oraz art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają w trybie wskazanego art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć karę pieniężną. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej, o charakterze represyjnym musi niewątpliwie uwzględniać rodzaj i zakres nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przeciwnym wypadku każda nieprawidłowość w zakresie przepisem tym określona niezależnie od jej rodzaju i zakresu, podlegałaby dyspozycji art. 59 f ust. 1 omawianej ustawy i stanowiłaby podstawę do nałożenia grzywny, a to prowadziłoby do zachwiania zasady proporcjonalności kary do popełnionego czynu.

Innymi słowy powołane regulacje prowadzą do wniosku, że wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli budowy nieprawidłowości (art. 59 f ust. 1) jest możliwe jedynie w zakresie dotyczącym spraw, o których mowa w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym charakter tych nieprawidłowości winien być oceniany z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 36 a ust. 5 tej ustawy wprowadzającej rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego ustalą precyzyjnie, jakiego rodzaju i jaki charakter miało odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, mając na względzie ścisły związek regulacji zawartej w art. 59 a ust. 2 z art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.