Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.) , określanej w dalszej części jako "u.t.d.".

Wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] cofnął przewoźnikowi G. O. – prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: F.U. "[...]" G. O. - zezwolenie nr [...] z dnia 1 marca 2018 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: M. – H. – D. – R. Organ wskazał, że w dniach 15 listopada 2018 r. oraz 14 grudnia 2018 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeprowadzili kontrole pozaplanowe przewoźnika na wskazanej wyżej linii komunikacyjnej. W wyniku powyższych stwierdzili naruszenie warunków wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym poprzez brak realizacji planowanego kursu z godziny 07:45 odbywającego się z R. z przystanku początkowego o nazwie: "[R.]" do H. do przystanku o nazwie: "[H.]". Organ wskazał, że po pierwszej kontroli sporządził wystąpienie pokontrolne z dnia 30 listopada 2018 r., w którym po przedstawieniu wyników kontroli wezwał do zaprzestania dalszego naruszania warunków posiadanego zezwolenia pod rygorem wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie jego cofnięcia. W odpowiedzi na to wystąpienie przewoźnik podniósł (w piśmie z 9 grudnia 2018 r.), że kierowca wykonujący kurs z H. o godz. 06:50 napotkał problem z busem w miejscowości D., a podstawienie busa zastępczego z bazy firmy trwało ok. 25 minut, w wyniku czego kurs z R. o godz. 07:45 został wykonany z opóźnieniem.

Po kontroli z dnia 14 grudnia 2018 r., w czasie której ponownie stwierdzono opisane wyżej naruszenie, organ także skierował do przewoźnika wystąpienie pokontrolne (z 28 grudnia 2018 r.), w którym wezwał go do zaprzestania działania stwierdzonego w trakcie kontroli. Odpowiadając na powyższe G. O. podniósł, że w wyniku złych warunków atmosferycznych i powstania korków w R., kurs z godziny 07:45 został zrealizowany z ok. 15-20 minutowym opóźnieniem.

Mając na względzie powyższe, jak i brzmienie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Marszałek Województwa [...] cofnął przewoźnikowi zezwolenie nr [...], czego dokonał decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. .

G. O. złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Wskazał, że kierowca busa, który był opóźniony, od razu po przyjeździe na przystanek autobusowy odjechał, wykonując kurs z godz. 07:45 na linii regularnej R. – H. Zauważył, że kontrolujący stwierdzili, że "nie panowały złe warunki atmosferyczne". Nie kontrolowali jednak miejscowości J., gdzie powierzchnia drogi była bardzo śliska, co spowodowało problem z wyjazdem na wysokie wzniesienie. Odwołujący się zaznaczył, że opóźnienie pierwszego kursu powoduje powstanie opóźnienia w kolejnych kursach. Podniósł, że nie ma wpływu na warunki atmosferyczne, sytuacje na drogach publicznych i pracę służb drogowych.

SKO, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., utrzymało w mocy zakwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. Wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przewoźnik dopuścił się naruszenia warunków przewozu osób określonych w wydanym mu zezwoleniu, o czym mowa w art. 18b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. Pierwszy z tych przepisów określa zasady, wedle których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, a jedną z nich jest to, że rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. Z kolei drugie unormowanie stanowi, że podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów. Organ zaznaczył, że odwołujący się miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie na każdym jej etapie; miał zapewniony wgląd i dostęp do dokumentacji pokontrolnej. Ponadto, przewoźnikowi umożliwiono usunięcie naruszeń w trybie art. 90 u.t.d. Zdaniem Kolegium, nieudokumentowane przez odwołującego okoliczności, na podstawie których twierdzi, że nie ponosi odpowiedzialności za wskazane naruszenia nie mogą niwelować skutków związanych z tymi naruszeniami. SKO podkreśliło, że decyzja wydawana w oparciu o art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. należy do tzw. decyzji związanych, które nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] maja 2019 r. G. O. ponowił argumentację odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej dotyczy m. in. wydawanych przez organy decyzji administracyjnych, a to z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dokonując jej sąd bierze pod uwagę kryterium legalności, a zatem zgodności z przepisami procesowymi oraz regulacjami materialnoprawnymi, na co wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Tylko uchybienia przepisom prawa określone w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 P.p.s.a. mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji bądź też jej uchyleniem w całości lub w części. Bezzasadność skargi skutkuje natomiast obowiązkiem jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [....], która cofnęła skarżącemu – prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: F.U. "[...]" G. O. - zezwolenie z dnia 1 marca 2018 r. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: M. – H. – D. – R. Jako przyczynę zastosowania wobec strony powyższej sankcji organy podały dwukrotne (tj. w dniu 15 listopada i 14 grudnia 2018 r.) naruszenie przez nią warunków wskazanego zezwolenia, polegające na braku realizacji z przystanku oznaczonego jako "R." planowanego kursu z godziny 07:45.

Problematykę regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym normuje ustawa o transporcie drogowym, która w art. 18 ust. 1 wymaga, by na ich wykonywanie przedsiębiorca dysponował zezwoleniem. W kolejnych regulacjach ustawodawca wskazał zasady, na których te regularne przewozy w krajowym transporcie drogowym mają się odbywać. I tak, w świetle art. 18b ust. 1 pkt 2 u.t.d., rozkład jazdy winien być podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w nim przystankach lub dworcach. Z kolei art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. wymaga, by przy przewozach przestrzegać warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Naruszanie takich warunków zabronione jest wprost w art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d. Nie jest także możliwe korzystanie z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów, o czym mowa w art. 18b ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zezwolenie określa warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest zaś obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.).

Powołane unormowania dowodzą tego, że podmiot podejmujący się regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nie może czynić tego wedle dowolnie wybranych przez siebie reguł, a związany jest warunkami określonymi w wydanym względem niego przez właściwy organ zezwoleniu. Jak już podniesiono, skoro załącznik do tego zezwolenia to rozkład jazdy, to przewoźnik zobligowany jest do jego ścisłego przestrzegania tzn. pojawiania się na określonych w nim przystankach i wskazanych godzinach należącymi do niego środkami transportu. Wykonujący przewóz nie może dokonywać w tym zakresie żadnych samodzielnych zmian. Istotne znaczenie rozkładu jazdy wynika z tego, że stanowi on podstawowe źródło wiedzy, istotnej z punktu widzenia pasażerów, którzy w oparciu o jego lekturę uzyskują informacje o realizowanych na danej linii przewozach. Pasażer ma zatem prawo spodziewać się, że wskazane w rozkładzie jazdy kursy będą realizowane. Postępowanie przewoźnika, który nie dochowuje treści wskazanej w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik wniosku o wydanie zezwolenia (art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), prowadzi niewątpliwie do chaosu w realizacji usług przewozu. Powyższe jest zaś niedopuszczalne, bowiem pozostaje w sprzeczności z pojęciem przewozów regularnych.

W przypadku naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu prawodawca przewidział sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia, o czym mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Regulację tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 90 ust. 1 u.t.d., według której, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie. Dopiero więc po wyczerpaniu tej procedury, która ma umożliwić przewoźnikowi poprawę postępowania w aspekcie obowiązujących go reguł i w związku z zarzutami kontroli, możliwe jest skorzystanie przez organ ze wskazanego unormowania z art. 24 ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o cofnięciu zezwolenia wydawana na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. ma charakter związany, a zatem nie zależy od uznania organu. Organ nie dysponuje zatem żadnym luzem decyzyjnym co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawidłowości zastosowania wskazanego art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. uzależnione jest zatem od przesądzenia, czy doszło do naruszenia lub zmiany przez przewoźnika warunków udzielonego mu wcześniej zezwolenia. Nie może jednak umknąć uwadze, że odpowiedzialność wykonującego przewóz z tego tytułu nie ma charakteru nieograniczonego. Mogą się bowiem zdarzyć takie sytuacje, w których przestrzeganie powyższych zasad będzie niemożliwe. Stanowi o tym art. 20a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Powołany przepis stanowi zatem odstępstwo od obowiązku przestrzegania przez przewoźnika warunków wynikających dla niego z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Dotyczy on sytuacji, gdy wystąpiła jakaś niezależna od przedsiębiorcy okoliczność, która uniemożliwia mu wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Katalog takich okoliczności jest przy tym otwarty, bowiem ustawodawca wymienił tylko przykładowe z nich.

Z powyższego wynika, że przy ustalaniu, czy zaistniały przesłanki do cofnięcia stronie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można także zapomnieć o wskazanym odstępstwie od obowiązku przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu, a zawartym w art. 20a ust. 1 u.t.d., w sytuacji, gdy strona powołuje się na taki wyjątek.

Tego rodzaju ustaleń brakło tymczasem na gruncie niniejszej sprawy. Odpowiadając na wystąpienie pokontrolne organu z dnia 28 grudnia 2018 r. G. O. – w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. – podniósł, że odstąpienie przez niego od warunków zezwolenia związane było z wystąpieniem złych warunków atmosferycznych, jak też "korkami" w R. Zwrócił też uwagę na uzyskaną od kierowcy informację, że kontrolerzy w czasie opóźnionej realizacji kursu z godziny 07:45 znajdowali się w pobliskim sklepie. Zastrzeżenia te strona podniosła następnie w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Uszczegółowiła w nim informację o nieodpowiednich warunkach pogodowych podając, że w Jaworniku Polskim znajduje się wysokie wzniesienie, z wjazdem na które wystąpił problem, a to w związku z tym, że droga była śliska. Odwołujący się zakwestionował też stwierdzenie kontrolujących, że brak było korków komunikacyjnych w sytuacji, gdy występowały one dla osób wjeżdżających do R.

Odnosząc się do stwierdzeń strony Marszałek Województwa [...] podniósł tylko, że są one niewiarygodne, a to wobec wyników przeprowadzonych kontroli. Zaznaczył, że przystanek "R." to przystanek początkowy, a zatem odjazd z niego powinien następować punktualnie, a poza tym strona nie przedstawiła żadnych dowodów. Jeszcze bardziej lakoniczne jest ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego się przez organ II instancji. Ograniczył się on jedynie do stanowiska, że nie udokumentowane przez odwołującego okoliczności, na podstawie których twierdzi, że nie ponosi odpowiedzialności za wskazane przez organ I instancji naruszenia, nie mogą niwelować skutków związanych ze stwierdzonymi naruszeniami, będącymi podstawą wydania zakwestionowanej decyzji.

Tego rodzaju postawy organów nie sposób zaakceptować. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania przez organ jest bowiem cofnięcie zezwolenia dotyczącego możliwości prowadzenia określonego rodzaju działalności, co w dalszej kolejności przekłada się niewątpliwie na kwestie finansowe dla strony, rolą tego organu jest przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Muszą w nim więc zostać wyjaśnione dokładnie wszystkie istotne kwestie, a organ zobligowany jest do dołożenia szczególnej staranności w tym zakresie. Zaniechanie zatem przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla sprawy okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., sprowadza się do obowiązku organu załatwiającego sprawę administracyjną dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy. W tym celu organ musi zebrać i rozpatrzyć stosowny materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Regułę tę należy łączyć z brzmieniem art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, natomiast wedle art. 80 K.p.a., ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wszelkie ustalenia organu, ocena zebranych dowodów oraz rozważania w kontekście stosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia podjętej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Sąd w składzie niniejszym zauważa, że decyzje organów wydane zostały przedwcześnie, bowiem bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Do złożonej skargi G. O. dołączył wydruk prognozy pogody w J. w dniu 14 grudnia 2018 r. W aspekcie tego dowodu i innych, które mogą zostać przeprowadzone w ponownym postępowaniu Marszałek Województwa [...] winien podjąć rozważania w kierunku możliwości realizacji przesłanek zastosowania w sprawie art. 20a ust. 1 u.t.d. Jak już bowiem wyżej podniesiono, sankcja dla strony, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. nie może zostać zastosowana bez wyjaśnienia wystąpienia okoliczności, które pozwalają stronie na odstąpienie w określonej sytuacji od warunków zawartych w zezwoleniu, kiedy strona na tego rodzaju okoliczności się powołuje.

Z podniesionych przyczyn usunięto z obrotu prawnego decyzję Marszałka Województwa [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję SKO, czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.