Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawa, dnia 17 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Marian Wolanin (sprawozdawca), Jan Paweł Tarno (współsprawozdawca), Maciej Dybowski, Tamara Dziełakowska, Jolanta Rudnicka, Marek Stojanowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej – R. J. po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr IV. 7000.72.2018.DZ o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2018 r., poz. 121)?" podjął następującą uchwałę: Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne:

"Czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2018 r. poz. 121)?"

W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał na powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności na tle wykładni art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej "ugn", dotyczące tego, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości służy skarga do sądu administracyjnego, czy też skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.

Wnioskodawca stwierdził, że według pierwszego stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne, postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na takie postanowienie powinno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Postanowienia tego rodzaju nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Taki pogląd - zdaniem Wnioskodawcy - został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 980/16; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2082/17; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2083/17; z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2977/17; z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2405/17 i sygn. akt I OSK 2414/17; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1120/17 i sygn. akt I OSK 1183/17.

W ramach tego stanowiska wskazuje się, że choć postępowanie w sprawie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane w art. 78 - 81 ugn, przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero druga toczy się przed sądem powszechnym (w drodze procesu cywilnego), to jednak postępowanie to w każdym jego stadium dotyczy sprawy cywilnej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (art. 1 ppsa). Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2 i § 3 ppsa. Kognicja ta obejmuje - w szczególności - orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa).

Z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa wynika w pierwszej kolejności, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii, w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 kpa. Aktualizacja opłaty rocznej nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty, zaś z art. 79 ust. 7 in fine ugn wynika zakaz jego zaskarżenia zażaleniem. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do charakteru postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty rocznej - wskazał również, że postanowienie to nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, bowiem kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter incydentalny, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. Nie sposób zatem w regulacji art. 79 ust. 7 ugn upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia.

W ramach omawianego stanowiska podkreśla się, że zawarte w art. 79 ust. 7 ugn odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez samorządowe kolegia odwoławcze niektórych przepisów kpa nie nadaje takim sprawom charakteru sprawy administracyjnej. Dla procedowania przed kolegium ustawodawca wskazał jedynie na konkretne regulacje zawarte w kpa, zastrzegając przy tym wyłącznie odpowiednie stosowanie tych uregulowań. Prowadzi to do wniosku, że wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach omawianej kategorii spraw przestrzeń prawna do stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 1997 r., sygn. akt I SA 1333/97; z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1712/97; z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06). W konsekwencji również kwestia wpadkowa, jaką jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie przez samorządowego kolegium odwoławcze niezasadności podwyżki opłaty rocznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W postanowieniu z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 980/16, Naczelny Sąd Administracyjny omówił charakter postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zwracając uwagę, że postępowanie to, uregulowane w ugn, jest postępowaniem szczególnym. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 7 ugn, ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kpa, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Wydawane w pierwszej fazie postępowania orzeczenie kolegium (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium, posługuje się terminem "orzeczenie", nie zaś "decyzja". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, to jednak nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym przez kolegium na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej. Podobne regulacje zawarte były w art. 160 kpa. Przepis ten przewidywał również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne, a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym (odszkodowania), ale w tym przypadku art. 160 § 5 kpa mówił wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji. Szczególny charakter omawianego postępowania przejawia się również w tym, że - zgodnie z art. 79 ust. 9 ugn - orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Ponadto, postępowanie to wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz wniosek złożony przez użytkownika wieczystego "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 ugn). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Ponadto, o szczególnym charakterze postępowania w sprawie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego świadczy szereg innych regulacji procesowych, zawartych w ugn, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu orzeczenie kolegium traci moc, a organ przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni art. 79 ust. 7 ugn, nie można twierdzić, że orzeczenia wydane przez kolegium w oparciu o przepisy art. 77 - 81 ugn, podlegają - co do zasady - zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, zaś w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymienienie w art. 79 ust. 7 ugn rodzajów przepisów kpa, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed kolegium, ma charakter enumeratywny. Gdyby ustawodawca zamierzał, aby w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) kpa, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 ugn in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kpa. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kpa, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym Kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 ugn nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Zasadnym wydaje się zatem określanie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego. Dlatego też w konsekwencji, nie można uznać, że wydane w toku takiego postępowania postanowienia wpadkowe, w tym postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, są orzeczeniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

W ramach omawianego stanowiska wskazuje się dodatkowo, że kwestia zachowania terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ugn, może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia kolegium rozstrzygającego sam wniosek o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty rocznej. Natomiast właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania (na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13). Jedyną kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny w postępowaniu aktualizacyjnym, jest bezczynność kolegium odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istnieje więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania kolegium odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. Okoliczność ta, zdaniem składów orzekających NSA opowiadających się za przyjęciem omawianego stanowiska, także przemawia za niedopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego od wskazanego postanowienia.

Składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla poparcia omawianego poglądu, odwołują się również do tego fragmentu uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, w którym Sąd zwrócił uwagę min., że: "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej". W postanowieniu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2405/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma wątpliwości co do tego, że samorządowe kolegium odwoławcze słusznie rozpatrzyło wniosek użytkownika wieczystego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn, opierając się na treści przepisów kpa dotyczących terminów. Jednak specyfika przedmiotowego postępowania, które jest pierwszą fazą postępowania w sprawie cywilnej, wyraża się m. in. w wyłączeniu z zakresu odesłania zawartego w art. 79 ust. 7 ugn przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Tym samym wydane w niniejszej sprawie postanowienie nie podlega zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 ppsa). W ocenie tego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego wynika w sposób jednoznaczny z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13. Uchwała ta, rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalności kolegiów w tym zakresie. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie niezasadności aktualizacji opłaty rocznej. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 ppsa nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przyjęcie takiego stanowiska nie pociąga za sobą pozbawienia użytkownika wieczystego możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego w tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 ugn), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Za pomocą skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego (wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zw. z art. 50 § 1 ppsa oraz art. 184 Konstytucji RP), użytkownik wieczysty będzie mógł zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ugn, na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie jego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/17; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1311/16; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 980/16).

Według drugiego stanowiska (wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07; z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/10), przyjmującego dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, postanowienie to może zostać potraktowane jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, i jako takie może podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Wobec tego, odrzucenie skargi na takie postanowienie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, nie znajduje usprawiedliwienia.

W ramach powołanego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje tylko od orzeczeń kolegium oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty (art. 79 ust. 3 ugn), zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny. W odniesieniu natomiast do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny.

W postanowieniu z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że orzeczenie kolegium, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ugn (tj. o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), kończy postępowanie główne w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej. Jednak w trakcie tego postępowania może dojść do zainicjowania postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych), podobnie jak ma to miejsce w przypadku postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy (art. 104 kpa), kiedy różne wnioski stron powodują wydanie rozstrzygnięć co do różnych kwestii procesowych. Ponieważ do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, m.in. o terminach (art. 79 ust 7 ugn), zatem przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu również mają odpowiednie zastosowanie. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów kpa, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby orzeczenia kolegium - inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn - podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, zgodnie z art. 59 § 1 kpa. Przepis art. 80 ust. 1 ugn nie przewiduje, aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego; służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ugn, którym to postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie służy na nie zażalenie z mocy art. 79 ust. 7 ugn, choć w myśl zasad wynikających z kpa od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu administracyjnym zażalenie służy. Inaczej mówiąc, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie służy na nie zażalenie, właśnie dlatego staje się postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Tak więc zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do nich właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że rozstrzygnięcia wydawane przez kolegia w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej, niebędące orzeczeniami rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu, pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli. Taka wykładnia byłaby nieuprawniona nie tylko ze względu na istotny argument w postaci konieczności zapewnienia ochrony prawnej użytkownika wieczystego, ale przede wszystkim dlatego, że pozbawia stronę jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu, w którym stosuje się odpowiednio przepisy kpa w zakresie określonym w art. 79 ust. 7 ugn.

Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ugn jest niewątpliwie akt wydany przez organ administracji (samorządowe kolegium odwoławcze), posiadający formalne cechy konstytutywne dla prawnej formy działania administracji, jaką jest postanowienie i zatytułowany "postanowienie". Jednocześnie, zgodnie z art. 79 ust. 7 ugn, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń - zaś materia przywrócenia terminu jest określona w przepisach kpa o terminach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 980/16 i z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2082/17 oraz I OSK 2083/17, wskazując, że wywód w nich zaprezentowany, bazujący na ograniczonym zakresie stosowania przepisów kpa w analizowanej kategorii spraw, a w konsekwencji prowadzący do określania omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego, świadczyć mógłby ewentualnie o niedopuszczalności rozstrzygania przez samorządowe kolegium odwoławcze o odmowie przywrócenia terminu w oparciu o przepisy kpa. Wydanie na podstawie kpa postanowienia, w sytuacji gdy nie byłoby ku temu podstaw prawnych (oparcie go na kpa, gdyby uznać, że nie stosuje się tego aktu), oznaczałoby spełnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia (por. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa), a nie do odmowy jego merytorycznej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do argumentacji podnoszonej w orzeczeniach tego Sądu przyjmujących niedopuszczalność skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w omawianej kwestii, która odwołuje się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapatrywanie zawarte w powołanej uchwale odnosi się jednoznacznie do materii postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia, tj. np. zawieszających postępowanie. Postanowienie zaś o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione - prowadzi do sytuacji, w której nie ma jeszcze postępowania przed kolegium, które by mogło być "tamowane" w rozumieniu powyższej uchwały. W świetle art. 78 ust. 2 ugn postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uruchamia bowiem dopiero wniosek użytkownika wieczystego złożony w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem wniosek złożony po terminie, jeżeli termin do jego złożenia nie zostanie przywrócony, nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn, wciąż jest przyjmowana w orzecznictwie sądów powszechnych, zatem wykluczenie jej mogłoby prowadzić do sprzeczności systemowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 551/14).

Przedstawione stanowisko o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty rocznej zostało zaaprobowane także w tych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przeprowadzono merytoryczną kontrolę tego rodzaju postanowień (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2652/14; z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/13; z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 576/15 i sygn. akt I OSK 1180/15; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2122/15).

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że za poddaniem przedstawionych wyżej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikających z istnienia dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych, pod rozstrzygnięcie przez powiększony skład tego Sądu, przemawia potrzeba ochrony praw i wolności obywatelskich. Istniejące rozbieżności należałoby - zdaniem Wnioskodawcy - rozstrzygnąć, opowiadając się za dopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ugn. Na aprobatę zasługuje więc argumentacja przedstawiona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17.

Zdaniem Wnioskodawcy, przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sprowadza się w istocie do kwestii granic właściwości sądów administracyjnych oraz dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Przy ocenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego w omawianej kategorii spraw, należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. Możliwa jest bowiem taka wykładnia art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 79 ust. 7 ugn, która będzie uwzględniała realizację wartości konstytucyjnych zagwarantowanych w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2 i § 3 ppsa, w tym art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, który jako podlegające kontroli sądów administracyjnych wymienia: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, postanowienie kolegium o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego można uznać za postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kończące postępowanie, ponieważ kończy ono rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu.

W nauce prawa administracyjnego pojęcie "postępowanie administracyjne" używane jest zarówno w szerokim, jak i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne w znaczeniu szerokim rozumie się całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji; z kolei przez postępowanie administracyjne w znaczeniu wąskim - kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 132), który jest określany jako proces administracyjny, procedura administracyjna, prawo formalne, czy postępowanie administracyjne (por. H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość procedury - mit, standard legislacyjny czy niezrealizowany postulat w sferze regulacji prawa administracyjnego? -dwugłos, [w:] Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 33).

Wykładni art. 3 § 2 pkt 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, w której opowiedział się za wąskim rozumieniem pojęcia "postępowanie administracyjne" użytego w tym przepisie. Zdaniem Sądu, o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta art. 1 kpa. Wymieniony przepis wymaga przy ustalaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji zawartej w art. 3 § 1 i 3 kpa, ograniczającej zakres stosowania przepisów kpa do administracyjnych postępowań szczególnych (postępowania podatkowego i postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicieli dyplomatycznych i urzędów konsularnych). Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. W uchwale podkreślono, że "regulacja postępowania administracyjnego w kpa jest regulacją pełną, wyłączająca kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały objęte tą regulacją zgodnie z art. 1 kpa". Stanowisko to zostało podzielone w literaturze (W. Chróścielewski, glosa do uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7-8, s. 928 i n.; W. Piątek, A. Skoczylas, glosa do uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, ZNSA 2014/5/168-175).

Jednak w doktrynie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym termin "postępowanie administracyjne", w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, powinien być ujmowany szeroko, tak aby uwzględniał także postępowania administracyjne o charakterze innym niż postępowanie jurysdykcyjne, a w ramach postępowania jurysdykcyjnego również postępowania, które nie są regulowane przepisami kpa - w ogóle lub w pewnym zakresie. Zwolennicy tego stanowiska odnieśli się krytycznie do poglądu NSA wyrażonego w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, wskazując, że przyjęta tam wykładnia nie uwzględnia w należytym stopniu konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Wykładnia zakładająca wąskie ujęcie wyrażenia "postępowanie administracyjne", ograniczone tylko do postępowania jurysdykcyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną koncepcją ochrony wolności i praw jednostki (zob. H. Knysiak - Molczyk, glosa do uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7-8, s. 937 i n.; A. Krawczyk, glosa do uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, PiP 2015/11/135-142).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "postępowanie administracyjne" użytego w art. art. 3 § 2 pkt 2 ppsa opowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15. Trybunał zauważył, że w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa ustawodawca nie odwołał się do pojęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, ani do pojęcia postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kpa. Postępowanie administracyjne na gruncie tego przepisu należy zatem rozumieć szerzej, obejmując nim także postępowania administracyjne o charakterze innym niż postępowanie jurysdykcyjne, a w ramach postępowań jurysdykcyjnych także postępowania, które nie są regulowane przepisami kpa - w ogóle lub w pewnym zakresie.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na omawiane postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego jest niedopuszczalna, mogłoby prowadzić do sytuacji, w której rozstrzygnięcia wydawane przez samorządowe kolegium odwoławcze w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej, niebędące orzeczeniami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu (art. 79 ust. 3 zdanie drugie ugn), pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli. Sprzeciw do sądu powszechnego, zgodnie z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 3 ugn, przysługuje bowiem tylko od orzeczeń rozstrzygających sprawę aktualizacji opłaty rocznej co do istoty (tj. o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty). Sąd powszechny nie kontroluje orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Taka zaś wykładnia pozbawiałaby użytkownika wieczystego środka prawnego od innego rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu, w którym stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Prowadzi to do wniosku, że wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w omawianym zakresie, wynikające z wykładni art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, naruszałoby standard wynikający z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Natomiast art. 77 ust. 2 stanowi, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pomiędzy art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zachodzi "ścisły związek" polegający na tym, że pierwszy z nich stanowi dopełnienie i gwarancję prawa zagwarantowanego w drugim (por. wyroki TK: z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99; z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08; z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 2/09). W konsekwencji art. 77 ust. 2 Konstytucji RP pełni rolę środka ochrony przed ingerencją w konstytucyjne prawo podmiotowe do sądu, jest jego gwarancją oraz wiąże się z wszystkimi elementami prawa do sądu (por. wyroki TK: z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98 i z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 2/09). Niemniej art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ma także samodzielne znaczenie normatywne i nie stanowi tylko powtórzenia, które wzmacnia treść art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Przepis ten gwarantuje bowiem konstytucyjne prawo podmiotowe, dotyczące sytuacji, jaką jest całkowite, bezpośrednie lub pośrednie, pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd w postępowaniu sądowym (por. wyroki TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01 i sygn. akt SK 2/09).

W świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności:

- prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

- prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

- prawo do wyroku sądowego, tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd;

- prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Pierwsze trzy z wymienionych elementów konstrukcyjnych prawa do sądu zostały sformułowane - w ślad za doktryną - w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; ostatni dodano natomiast w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06.

Prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia postępowania przed sądem, ma znaczenie podstawowe, pierwotne wobec pozostałych postaci tego prawa. Umożliwia ono bowiem korzystanie z pozostałych gwarancji określonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że w państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej (por. uchwałę z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 i wyrok z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01).

Także w literaturze wskazuje się, że na ustawodawcy ciąży w szczególności obowiązek kształtowania procedur sądowych w sposób optymalnie zapewniający każdemu prawo do rozpatrzenia jego sprawy na zasadach określonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz obowiązek stałej analizy obowiązującego prawa z punktu widzenia dostateczności warunków dla realizacji prawa do sądu (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Państwo i Prawo" 1997, nr 11-12, s.96). Ponadto, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt K 8/91 i K 14/96 oraz wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 28/97).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w postępowaniu aktualizacyjnym realizacja prawa dostępu do sądu w odniesieniu do postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustaleniu niezasadności podwyżki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, powinna nastąpić na drodze postępowania przed sądem administracyjnym jako powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP).

Z art. 184 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego oraz aktów normatywnych organów administracji rządowej. Sformułowanie "w zakresie określonym w ustawie", użyte w art. 184 Konstytucji RP, wskazuje, że właściwość sądów administracyjnych musi zawsze wynikać z określonego przepisu ustawy zwykłej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjętej w pełnym składzie, wyjaśniono, że termin "kontrola działalności administracji publicznej", którym posługuje się art. 184 Konstytucji RP, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównywanie czynności organów administracji publicznej z wzorcem, jakim są normy prawne.

Samorządowe kolegia odwoławcze, którym ustawodawca powierzył kompetencje do prowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zainicjowanego wnioskiem wieczystego użytkownika, nie występują w tym przypadku jako strona lub reprezentant organu (właściciela nieruchomości) pozostającego w stosunku cywilnoprawnym z użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Kolegium działa w roli bezstronnego organu administracji publicznej, wykonując powierzone mu ustawą obowiązki i uprawnienia, których rezultatem ma być ugoda lub orzeczenie merytoryczne wydane w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/04). W razie przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, przedmiotem kontroli sądu byłaby prawidłowość zastosowania przez kolegium przepisów kpa, tj. art. 58 i art. 59 kpa.

Zdaniem Rzecznika praw Obywatelskich wydaje się również, że analiza uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od omawianego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego. Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny, jest jedynie bezczynność kolegium odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie zatem w tym zakresie istniałaby kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania kolegium odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. Jak już jednak wyżej wskazano, od postanowienia kolegium odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ugn nie służy użytkownikowi wieczystemu sprzeciw do sądu powszechnego.

Swoje stanowisko w sprawie przedstawił również Prokurator Prokuratury Krajowej, który wniósł o udzielenie odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, że: "Dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.)."

Prokurator Prokuratury Krajowej podzielił argumenty wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za dopuszczalne zaskarżenie powołanego wyżej postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego do sądu administracyjnego. W ocenie Prokuratora, postanowienie to należy uznać za wydane w postępowaniu administracyjnym jako kończące postępowanie, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, ponieważ, zgodnie z art. 79 ust. 3 zdanie trzecie ugn, od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Postanowienie w przedmiocie odrzucenia czy oddalenia wniosku o przywrócenie terminu kończy więc zarówno rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, jak i postępowanie w sprawie niezasadności aktualizacji opłaty rocznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów kpa, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza bowiem, że orzeczenia kolegium - inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn - nie podlegały kognicji sądu administracyjnego, wyłączając jego właściwość, albo miałyby podlegać kognicji sądu powszechnego, mimo braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17, zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, czyli od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty i sąd powszechny pozostaje właściwy tylko w odniesieniu do tego rodzaju orzeczeń. W stosunku do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny. Zasadnie zwrócono przy tym uwagę, że przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że rozstrzygnięcia wydawane przez kolegia w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej, niebędące orzeczeniami rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu, pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli. Taka wykładnia byłaby nieuprawniona nie tylko ze względu na konieczność zapewnienia ochrony prawnej użytkownika wieczystego, ale przede wszystkim dlatego, że pozbawia stronę jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu, w którym stosuje się odpowiednio przepisy kpa, w zakresie określonym w art. 79 ust. 7 ugn.

Ponadto, w świetle art. 78 ust. 2 ugn, postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uruchamia dopiero wniosek użytkownika wieczystego złożony w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia. Zatem wniosek złożony po terminie, jeżeli termin do jego złożenia nie zostanie przywrócony, nie prowadzi do uruchomienia postępowania w sprawie wniosku, a tym samym nie wydaje się możliwe powstanie sytuacji bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach aktualizacji opłat.

Skoro dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn, jest dotychczas przyjmowana w orzecznictwie sądów powszechnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 551/14), to jej wykluczenie - na co wskazywał Rzecznik Praw Obywatelskich - mogłoby prowadzić do sprzeczności systemowych, a przede wszystkim do kolizji z zasadami wyrażonymi w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, traktowany jest jako dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiąc w stosunku do tego prawa szczególną regulację. Znaczenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.

Nie ulega też wątpliwości, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, że: "zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje nie tylko sprawy karne, ale również spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Pojęcie "sprawy" na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga z pewnością uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. (...) Kierowanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzania sprawiedliwości, a więc do rozstrzygania o prawach danego podmiotu. (...) O ile w zakresie prawnomaterialnym, a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu, konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle jeśli chodzi o wymiar formalny prawa do sądu, trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji ma treść generalną, niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Analizując pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku."

Zdaniem Prokuratora, prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, powinno pozostawać niezależne od wykładni przepisów prawnych, dokonywanej na gruncie szczegółowej regulacji proceduralnej, jeżeli prowadzi ona do pozbawienia użytkownika wieczystego prawa uruchomienia procedury przed sądem. Natomiast stanowisko, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na omawiane postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego jest niedopuszczalna, prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcia wydawane przez samorządowe kolegium odwoławcze, niebędące orzeczeniami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu o zasadność aktualizacji opłaty rocznej, pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne spełnia warunki przewidziane w art. 15 § 2 pkt 2 ppsa, ponieważ wskazane przez niego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odzwierciedlają istnienie rozbieżności w procesie stosowania przez Sąd art. 79 ust. 7 ugn i art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 78 ust. 2 ugn.

Przedmiotowe zagadnienie dotyczy dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydawanego w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, dlatego niezbędne jest na wstępie dokonanie analizy charakteru prawnego tej opłaty i procedury jej aktualizacji.

O opłacie rocznej ustawodawca postanowił w art. 238 kc stwierdzając, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowe kwestie materialnoprawne i procesowe dotyczące ustalania opłaty rocznej zostały natomiast uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że opłata roczna jest - co do zasady - obowiązkowym świadczeniem użytkownika wieczystego na rzecz publicznoprawnego właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Opłata roczna stanowi zatem istotny element treści prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącego prawem rzeczowym, unormowanym w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 - art. 243), dlatego opłata ta jest świadczeniem cywilnoprawnym należnym publicznoprawnemu właścicielowi nieruchomości za ustanowione prawo na tej nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty uiszcza więc opłatę roczną z tytułu przysługiwania prawa użytkowania wieczystego. Taki charakter opłaty rocznej nie budzi już wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93; z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94 i z dnia 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I CSK 244/08; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13).

Cywilnoprawny charakter opłaty rocznej determinuje sposób jej ustalania, co następuje przede wszystkim w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej, o czym stanowi art. 72 ust. 1 ugn. Natomiast wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego - według art. 72 ust. 2 ugn - jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

Ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest więc zależne jedynie od woli stron umowy o ustanowieniu tego prawa, wręcz przeciwnie, strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty wyłącznie według zasad określonych w przepisach ugn, ponieważ opłata ta - w chwili ustanawiania prawa użytkowania wieczystego - ma być adekwatna do ceny nieruchomości gruntowej oddawanej w użytkowanie wieczyste. Skoro jednak opłata roczna jest uiszczana corocznie przez cały czas trwania użytkowania wieczystego, to po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, nieruchomość ta – dla ustalenia wysokości opłaty rocznej - nie jest już charakteryzowana jej ceną, ale jej wartością, dlatego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej - zgodnie z art. 77 ust. 1 ugn - podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty.

Aktualizacja opłaty rocznej stanowi zatem urealnienie jej wysokości - w określonej stawce procentowej - wobec zmieniającej się, na przestrzeni lat istnienia prawa użytkowania wieczystego, wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Cywilnoprawny charakter tej opłaty stał się jednocześnie wyznacznikiem charakteru jej aktualizacji, której dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej - zgodnie z art. 77 ust. 3 ugn.

Aktualizacja opłaty rocznej - zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn - rozpoczyna się bowiem pisemnym oświadczeniem właściciela nieruchomości gruntowej, reprezentowanego przez jego właściwy organ, o wypowiedzeniu użytkownikowi wieczystemu dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego wypowiedzenie, zawierającym równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu wskazuje się sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej z pouczeniem użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się zaś informację o wartości nieruchomości oraz o miejscu, w którym użytkownik wieczysty może zapoznać się z operatem szacunkowym. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uprawnieniu właściciela nieruchomości do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej ustawodawca przeciwstawił uprawnienie użytkownika wieczystego, określone w art. 78 ust. 2 i 3 ugn, do zakwestionowania tego wypowiedzenia poprzez złożenie wniosku do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, za pośrednictwem właściwego organu reprezentującego właściciela nieruchomości, o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z art. 78 ust. 3 ugn wynika przy tym, że powołany wniosek składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości, co stanowi podkreślenie ustawodawcy, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sporny. Wniosek ten może być jednak złożony tylko w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od dnia otrzymania przez użytkownika wieczystego wypowiedzenia.

Ukształtowany przez ustawodawcę sposób rozpoczęcia aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz jej zakwestionowania przez użytkownika wieczystego wskazuje na jej cywilnoprawny charakter uwzględniający zasadę równego udziału obu stron w ustaleniu dopuszczalności i zasadności dokonania tej aktualizacji. O ile bowiem właściciel nieruchomości może dokonać jednostronnego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej, o tyle użytkownik wieczysty może zanegować to wypowiedzenie w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, a wtedy kwestia ta staje się przedmiotem oceny odrębnego od stron sporu organu, którym jest samorządowe kolegium odwoławcze, procedujące w sposób ściśle określony przez ustawodawcę w art. 79 ugn.

Z uwagi na to, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej - co wynika z art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 kpa i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) - ustawodawca postanowił w art. 79 ust. 7 ugn o odpowiednim zastosowaniu do postępowania przed kolegium wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz o zastosowaniu przepisów o opłatach i kosztach.

Szczególny tryb postępowania aktualizacyjnego przed samorządowym kolegium odwoławczym jest przy tym pochodną oceny Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w orzeczeniu z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95. W powołanym orzeczeniu z dnia 8 grudnia 1992 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) jest niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426). W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m.in., że: "pomimo tego, że zamierzeniem ustawodawcy, po dokonanej w dniu 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464) zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było uproszczenie przekazywania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i własność gminy przez zrezygnowanie z wydawania decyzji administracyjnych i przejścia na formę umowy notarialnej zawieranej wprost z osobą zainteresowaną w przekonaniu, że stosowanie form władczych w postaci decyzji administracyjnych do transakcji cywilnych nie znajduje żadnego uzasadnienia (...), to jednak dokonanie aktualizacji ceny oddanego w użytkowanie wieczyste gruntu, będące podstawą do ustalenia opłaty rocznej za to użytkowanie przy już zawartych i zawieranych umowach nie ma charakteru cywilnoprawnego. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na tle uregulowania prawnego zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są nieuniknione spory pomiędzy użytkownikami wieczystymi z jednej strony, a Skarbem Państwa i gminami z drugiej strony w kwestii wyceny gruntów dającej podstawę do określania należności z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W sprawach tych będzie chodziło o zagwarantowanie najistotniejszych praw obywateli, a pomimo to przepis ten nie przewiduje drogi do rozstrzygania tych sporów po wprowadzeniu skrytykowanej formy "oświadczenia", a powinien był przewidzieć skoro ustawodawca przeszedł na konstrukcję cywilnoprawną w tym zakresie. (...) Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestie uregulowane w art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są sprawami z dziedziny prawa cywilnego, wobec czego w przepisie tym powinna być wskazana ta droga do rozstrzygania ewentualnych sporów."

Natomiast w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy art. 43a-f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) [w których unormowano tryb postępowania aktualizacyjnego, przyjęty następnie w art. 78 - art. 81 ugn] są zgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a także z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zm.). W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że: "Na podstawie tej ustawy [o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości] postępowanie przedsądowe toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, które ustawodawca wyposaża w kompetencje do rozstrzygania sporów o ustalenie (a także o obniżenie) wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, preferując wyraźnie ugodowy tryb rozstrzygnięcia sporu. Ustawodawca nie różnicuje przy tym sytuacji prawnej użytkowników z uwagi na kryterium własności gruntu (Skarb Państwa, gmina), sposobu ustanowienia użytkowania wieczystego (decyzja, umowa, ustawa), jak też bez względu na to, na rzecz kogo ustanowiono to prawo. Ustawodawca zachowuje zatem zasadę równości stron tego postępowania. Na potrzeby tego postępowania ustawa odpowiednio adaptuje niektóre przydatne dla niej przepisy kpa. Stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia kolegium gwarantuje sprzeciw, a złożenie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem skierowania sprawy na drogę sądową. Orzeczenie kolegium traci wówczas moc i właściwy sąd rozpatruje sprawę od nowa. Natomiast prawomocne (a zatem nie zaskarżone w drodze sprzeciwu) orzeczenie kolegium odwoławczego albo zawarta przed nim ugoda mają moc prawną, na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w trybie egzekucji sądowej."

O ile więc od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3 zd. 3 ugn), o tyle w razie wniesienia sprzeciwu w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, orzeczenie to traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia - zgodnie z art. 80 ust. 3 ugn; chyba, że sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania (art. 80 ust. 4 ugn), wtedy orzeczenie kolegium zachowuje moc w pozostałym zakresie.

Kluczowym zagadnieniem w sprawie przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich jest ocena dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu 30 dni (liczonego od dnia otrzymania wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego), ustalonego przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 ugn, do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Z art. 79 ust. 7 ugn wynika, że do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o terminach, z wyjątkiem jednak przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania przed kolegium stosuje się zatem odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu I Przepisy Ogólne Rozdziału 10 Terminy, w tym art. 59 § 1 zd. 1 kpa, który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

Nie rozważając kwestii charakteru prawnego terminu określonego w art. 78 ust. 2 ugn, jako nieobjętej wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w dalszych rozważaniach należy skupić się jedynie na ustaleniu charakteru prawnego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydawanego na podstawie powołanego art. 59 § 1 kpa w wypadku, gdy użytkownik wieczysty złoży wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 78 ust. 2 i 3 ugn, po upływie 30 dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wynikająca z orzecznictwa sądów administracyjnych praktyka stosowania art. 59 § 1 kpa w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dowodzi bowiem podejmowania przez samorządowe kolegia odwoławcze postanowień w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 i 3 ugn, bez oceny charakteru tego terminu. Ponadto, postanowienie w tym przedmiocie, w zależności od zawartego w nim rozstrzygnięcia, wpływa na tok postępowania aktualizacyjnego. Wydanie bowiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego wyklucza podejmowanie jakichkolwiek czynności przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Natomiast wydanie postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego powoduje podjęcie przez samorządowe kolegium odwoławcze, określonych w przepisach ugn, czynności służących merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Pozostawanie w obiegu prawnym omawianego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa, determinuje zatem skuteczność uprawnienia użytkownika wieczystego w kwestionowaniu wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej przez właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste.

Analiza przepisów art. 78 - art. 81 ugn wskazuje, że po wydaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, brak jest oczywistych podstaw prawnych do podejmowania przez kolegium jakichkolwiek dalszych rozstrzygnięć. W szczególności nie wynika z przepisów art. 78 - art. 81 ugn, aby po wydaniu powołanego postanowienia, kolegium miało obowiązek wydać jakikolwiek akt w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym orzeczenia o odmowie uwzględnienia wniosku użytkownika wieczystego ze względu na uchybienie ustawowemu terminowi do jego złożenia. Oznacza to, że po wydaniu omawianego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 78 ust. 2 ugn, samorządowe kolegium odwoławcze nie rozstrzyga już sprawy aktualizacji opłaty rocznej, ponieważ kolegium nie będzie już zobowiązane do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie, skoro postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie zostało skutecznie wszczęte ze względu na to, że wniosek użytkownika wieczystego, mający inicjować to postępowanie, został złożony po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu. Omawiane postanowienie stanowi więc ostatnią czynność procesową kolegium w sprawie dotyczącej wniosku użytkownika wieczystego, która nawet nie podlega zażaleniu, skoro w art. 79 ust. 7 ugn ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów procedury administracyjnej o odwołaniach i zażaleniach w postępowaniu przed kolegium.

Natomiast w wypadku przyjęcia przez kolegium do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku użytkownika wieczystego, złożonego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, kolegium zobowiązane jest w pierwszej kolejności dążyć do zawarcia przez strony ugody w przedmiocie zmiany dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i dopiero wtedy, gdy strony nie zawrą takiej ugody - zgodnie z art. 79 ust. 3 ugn - kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Ustawodawca wykluczył przy tym możliwość złożenia od orzeczenia kolegium odwołania, ponieważ według art. 80 ust. 1 ugn, od orzeczenia kolegium właściwy organ [reprezentujący właściciela nieruchomości] lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 ugn, w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie [kolegium] traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia, natomiast wniosek użytkownika wieczystego złożony uprzednio na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, który zainicjował postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, zastępuje pozew - zgodnie z art. 80 ust. 2 ugn.

Z powyższego wynika, że dopiero po dokonaniu przez kolegium pozytywnej oceny złożenia wniosku na podstawie art. 78 ust. 2 ugn w ustawowo wyznaczonym do tego terminie, kolegium może podjąć czynności związane z rozstrzygnięciem sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i w wypadku wydania w tym zakresie stosownego orzeczenia, jego strony mogą kwestionować to orzeczenie przez złożenie sprzeciwu określonego w art. 80 ust. 1 ugn, który powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest więc ocena powołanego orzeczenia kolegium, które utraciło moc obowiązującą, ale sprawa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 ugn jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 ugn. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie omawianego wniosku użytkownika wieczystego.

Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 kpa z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów.

Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to zamyka bowiem obu stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Omawiane postanowienie kończy więc postępowanie dotyczące oceny złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, w wyniku czego samorządowe kolegium odwoławcze nie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Sama aktualizacja opłaty rocznej nie jest więc rozstrzygana, ponieważ postanowienie kolegium nie podlega zażaleniu, dlatego nie będzie mogło być podważone. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 ugn. Skutkiem prawnym omawianego odmownego postanowienia kolegium jest bowiem wykluczenie dopuszczalności rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty rocznej zarówno przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak i w dalszej kolejności przez sąd powszechny.

W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Pod pojęciem "postępowanie administracyjne", użytym w powołanym przepisie, należy rozumieć każde postępowanie administracyjne, a nie tylko postępowania administracyjne prowadzone w całości na podstawie przepisów kpa. Na podstawie powołanego przepisu sąd administracyjny jest bowiem właściwy do rozpatrywania skarg także na postanowienia wydane na podstawie np. przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), która normuje odrębne postępowanie administracyjne nieobjęte przepisami kpa.

Skoro więc omawiane postanowienie wydawane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem administracji publicznej i stanowi procesową formę zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej, to właśnie ze względu na to, że postępowanie prowadzone jest przez organ administracji publicznej w procedurze opartej m.in. na odpowiednim stosowaniu wybranych przez ustawodawcę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale bez jej zakończenia decyzją administracyjną (będącą aktem władztwa publicznego), procedurę tę należy uznać za szczególne postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, ale nie mające autonomicznego charakteru. O ile bowiem kolegium rozstrzyga sprawę aktualizacji opłaty rocznej w formie nazwanej przez ustawodawcę orzeczeniem, o tyle sama aktualizacja opłaty ma charakter cywilny, dlatego w wyniku zakwestionowania orzeczenia kolegium, orzeczenie to traci moc obowiązującą a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Postępowanie przed kolegium powoduje zatem tylko czasową niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Skoro zaś dochodzi do utraty mocy obowiązującej orzeczenia kolegium i przeniesienia sprawy aktualizacji opłaty na drogę postępowania przed sądem cywilnym, to znaczy, że dotychczasowe postępowanie w tej sprawie przed kolegium nie ma autonomicznego charakteru.

Pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia kolegium o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego bez możliwości oceny jego prawidłowości chociażby przez sąd administracyjny (skoro postanowienie to zostało wydane przez organ administracji publicznej na podstawie przepisu procedury administracyjnej), oznacza pozostawienie w obiegu prawnym arbitralnego rozstrzygnięcia administracyjnego o bezpośrednim skutku prawnym wobec jednostronnie wypowiedzianej przez właściciela nieruchomości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, mającej charakter cywilnoprawny oparty na równości stron, ich zgodnej woli i równym dostępie do środków prawnych służących prawidłowemu ustaleniu wysokości opłaty rocznej w sposób zapewniający spełnienie postulatu ustawodawcy o adekwatności wysokości tej opłaty do wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Uznanie za niedopuszczalne dokonywanie oceny przez sąd administracyjny prawidłowości odmownego postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa pozostaje także w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej, bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej.

Poddanie prawidłowości postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, ocenie sądu administracyjnego nie jest przy tym sprzeczne z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, ponieważ przedmiotem tej uchwały było jedynie uznanie przez Sąd dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania aktualizacyjnego przez kolegium. Wprawdzie w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że: "W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ugn, na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.", ale w dalszej treści uzasadnienia cytowanej uchwały podzielono także poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny oraz w nauce prawa administracyjnego przez stwierdzenie, że: "Wykonaniem zasady przewidzianej w art. 184 Konstytucji RP są regulacje zawarte w art. 1, art. 3 i art. 50 ppsa oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w różnych jej formach działania i pod względem jej zgodności z prawem. Są zatem właściwe, najogólniej rzecz ujmując, do zniesienia niezgodnych z prawem działań oraz bezczynności lub przewlekłości postępowania w różnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pojęcie zakresu administracji publicznej - jak zaakcentował Trybunał Konstytucyjny i co zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych - należy przy tym traktować szeroko i rozpatrywać w sensie podmiotowym a nie tylko przedmiotowym. Stąd należy przyjmować, iż sprawa dotyczy administracji publicznej, jeżeli pochodzi od organu znajdującego się w strukturze administracji, a brak jest innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/03). W przypadku, gdy kontroli poddawana jest prawna forma działania administracji publicznej, można mówić nawet o domniemaniu kompetencji sądów administracyjnych. Domniemanie takie może obalić dopiero wyraźna niebudząca wątpliwości odmienna regulacja (M. Jaśkowska "Właściwość sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane" w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod redakcją J. Zimmermanna str. 571)."

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale podkreślił również, że: "W związku z tym konieczne jest, w drodze wykładni prokonstytucyjnej, zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i do dnia dzisiejszego nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu (B. Adamiak "Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego: w: "Polski model sądownictwa administracyjnego", str. 16)."

Uznanie za dopuszczalne złożenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie kolegium, wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa wobec wniosku użytkownika wieczystego złożonego po upływie terminu określonego w art. 78 ust. 2 ugn, nie stoi zatem w kolizji z powołaną uchwałą, a wręcz uchwała ta potwierdza słuszność takiego uznania, skoro w procedurze dokonywania oceny bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania aktualizacyjnego sąd administracyjny nie będzie mógł podważyć postanowienia wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa, jako niemieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Jeżeli jednak sąd administracyjny mógłby dokonać oceny takiego postanowienia w ramach rozstrzygania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania aktualizacyjnego przez kolegium, to taki pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w cytowanej wyżej uchwale tylko potwierdza właściwość sądu administracyjnego do oceny prawidłowości tego postanowienia także w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na to postanowienie.

Za takim poglądem przemawia również zapatrywanie Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 551/14, że: "wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09, dotyczy orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji, a zatem etapu postępowania, które nie jest objęte kontrolą i kognicją sądu powszechnego; dotyczy przepisów o terminach, objętych art. 79 ust. 3 ugn."

W związku z tym należy stwierdzić, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji uchwały.