Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu, w Wydziale III, na rozprawie w dniu 27 września 2007 r., sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. w przedmiocie wydania odpisów aktów stanu cywilnego I. zobowiązuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. do załatwienia - w terminie 1 miesiąca - wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2006 r. II. zasądza od Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

We wniosku datowanym na dzień [...] skierowanym do Urzędu Stanu Cywilnego we W. M. M.i – prowadzący Biuro Tłumaczeń "L." w R. – zawarł prośbę o doręczenie "kopii" (jak to określił wnioskodawca) aktów małżeństw zawartych przez H. G. S. i przez K. Ar. S., potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia w toczącym się w Niemczech postępowaniu spadkowym.

Z wniosku wynikało, że USC we W., dla potrzeb tej samej sprawy, udostępnił już wnioskodawcy jeden odpis aktu zgonu.

Pismem z dnia [...] Kierownik USC we W. wezwał wnioskodawcę – w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, powołując się dodatkowo na treść art. 83 ust. 1 i 2 prawa o aktach stanu cywilnego oraz na art. 33 § 3 k.p.a. – do uzupełnienia braków podania, poprzez: udokumentowanie pokrewieństwa spadkodawczyni z osobami, których wniosek dotyczy; dołączenie pełnomocnictwa mocującego wnioskodawcę do występowania w sprawie, wraz z jego tłumaczeniem na język polski dokonanym przez tłumacza przysięgłego albo kserokopii dokumentów poświadczonych urzędowo lub notarialnie zgodność z oryginałem.

W odpowiedzi na wezwanie – po wcześniejszej wymianie dodatkowej korespondencji wyjaśniającej między wnioskodawcą a USC we W. – M. M. przesłał do siedziby organu (w formie załączników do pism z dnia [...].) następujące dokumenty:

1. poświadczone przez adwokata J. P. z F. nad M. kopie: postanowienia o ustanowieniu go kuratorem spadku oraz pełnomocnictwa udzielonego R.M.;

2. pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy przez R. M.;

3. dokonane przez samego wnioskodawcę i poświadczone przez niego za zgodność z oryginałem tłumaczenia na język polski: postanowienia o ustanowieniu kuratorem oraz pełnomocnictwa udzielonego w języku niemieckim;

4. wypis z książki rodzinnej spadkodawczyni, potwierdzający dane jej rodziców.

W piśmie z dnia [...]. Kierownik USC we W.zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – jego podania bez rozpatrzenia, ze względu na nieusunięcie braków, tzn. niedostarczenie dokonanego przez tłumacza przysięgłego tłumaczenia na język polski pełnomocnictwa oraz nominacji na kuratora spadku sporządzonych w języku niemieckim.

Pismem z dnia [...] M. M. złożył do Wojewody zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie przez Kierownika USC we W.

W odpowiedzi – udzielonej w formie zwykłego pisma – Zastępca Wydziału Spraw Obywatelskich D. Urzędu Wojewódzkiego we W. poinformował żalącego się, iż nie stwierdził bezczynności organu pierwszej instancji, a zarzuty podniesione w zażaleniu uznał za bezpodstawne.

W przedstawionym stanie sprawy M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego we W. bezczynność, wynikającą z naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 i 35 k.p.a.; art. 83 prawa o aktach stanu cywilnego, art. 1139 w związku z art. 1108 KPC oraz art. 49 TWE, a także wynikającą z prawa wspólnotowego zasadę kształtowania procedur administracyjnych w sposób możliwie nie ingerujący w swobody traktatowe przyznane obywatelom wspólnoty, poprzez nieuzasadnione pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Skarżący wniósł w związku z tym o zobowiązanie strony przeciwnej do wydania żądanych aktów małżeństwa osób wymienionych we wniosku i o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiony został dotychczasowy tok czynności podjętych w sprawie przez stronę i organ. Podkreślono też rolę kuratora spadku nieobjętego, zarówno w świetle przepisów prawa polskiego, jak i prawa niemieckiego.

Na tym tle wyrażono zapatrywanie, że kurator spadku jest – jako przedstawiciel ustawowy spadkobierców – uprawniony do otrzymywania dokumentów stanu cywilnego także na podstawie art. 83 ust. 2 prawa o aktach stanu cywilnego. Zdaniem skarżącego, nie ma także żadnego oparcia w prawie żądanie organu wykazania przez osobę uprawnioną (także kuratora spadku), bez żadnych luk, wielopokoleniowych stosunków pokrewieństwa łączących spadkodawcę i osobę, której akt stanu cywilnego jest niezbędny do rozpoznania przez sąd sprawy spadkowej. Nie mają zwłaszcza normatywnego uzasadnienia, szczególnie na gruncie art. 49 TWE, żądania sporządzenia przez zainteresowanego tłumaczeń zagranicznych dokumentów przez polskiego tłumacza przysięgłego. Niemieckie dokumenty przedłożone przez stronę są zresztą – w jej ocenie – standardową dokumentacją, z którą ma do czynienia USC we W. Także dlatego zbędne są ich tłumaczenia.

W końcowym fragmencie skargi podkreślono, że żądania proceduralne formułowane przez organ w zakresie wykazywania przez wnioskodawcę legitymacji w niniejszej sprawie są w praktyce nie do spełnienia i nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie jest rzeczą organu zbędne gromadzenie obszernej dokumentacji i wielomiesięczne przeciąganie sprawy przez piętrzenie przeszkód zmierzających wyłącznie do pozostawienia jej bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a.". Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ale także bezczynność organów, w przypadkach określonych w ostatnio wskazanych przepisach.

Na kanwie tak zakreślonych ram kompetencji sądów administracyjnych, w judykaturze utrwalony został pogląd, zgodnie z którym również w wypadku pozostawienia podania strony bez rozpatrzenia przysługuje zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego, jeżeli zarzuca on organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności (por. choćby wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00 i z dnia 3 marca 2003 r., II SAB/Po 4/03, Pr. Pracy 2004/9/42 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2004 r., II SAB 267/03). W takiej jednak sytuacji – stosownie do stanowiska prezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005, VII SA/Wa 1128/04, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela – warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji jest wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a.

Uwzględniając przedstawione zasady należało uznać, że skarga została w niniejszej sprawie wniesiona skutecznie. Skarżący zarzucił bowiem Kierownikowi USC bezczynność, która – wedle jego mniemania – polegała na nieuprawnionym pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, mimo że zasługiwał on na uwzględnienie. Strona skorzystała przy tym z instytucji zażalenia przewidzianej w art. 37 k.p.a. W konsekwencji zachowana została przesłanka określona w art. 52 § 1 p.p.s.a., skoro skarżący wyczerpał służący jej w tej sytuacji środek zaskarżenia (wspomniane zażalenie). Bez znaczenia dla takiej oceny musi pozostać okoliczność, że pracownik D. Urzędu Wojewódzkiego w istocie nie rozpatrzył zażalenia strony we właściwej formie (postanowienia), ograniczając się do udzielenia zainteresowanemu pisemnej jedynie informacji, w której nie uznał zażalenia za uzasadnione. Zaniedbania organu wyższego stopnia – w rozumieniu art. 17 k.p.a. – nie mogą bowiem pozbawić strony uprawnienia do kwestionowania bezczynności organu pierwszej instancji przed sądem administracyjnym, jeżeli zostały zachowane – jak w tym przypadku – wszystkie wymogi, od których spełnienia ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym istota sporu sądowego w rozpoznawanej sprawie polegała na ocenie zasadności (bezzasadności) wykorzystania przez Kierownika USC instytucji pozostawienia wniosku strony bez rozpatrzenia, przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.

Ostatnio przywołany przepis stanowi, że "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (poza brakiem wskazania adresu wnoszącego – dodatkowe wyjaśnienie Sądu, wynikające z uwzględnienia brzmienia art. 64 § 1 k.p.a.) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Cytowana norma przesądza niedwuznacznie o tym, że zakres niezbędnych wymagań formalnych, jakim powinno odpowiadać podanie, ma być "ustalony w przepisach prawa". Zakresu tych wymagań organy administracji publicznej nie mogą więc dowolnie kształtować. Powinny natomiast wskazać konkretny przepis, który wprost nakazuje wnoszącemu podanie zachowanie określonego wymagania formalnego.

W niniejszej sprawie, wzywając skarżącego do uzupełnienia jego pierwotnego wniosku, organ wskazał jako podstawę normatywną takiego żądania przede wszystkim art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.), w następującym brzmieniu: "Odpisy aktów stanu cywilnego i zaświadczenia o dokonanych w księgach stanu cywilnego wpisach lub o ich braku mogą być również wydawane na wniosek innych osób niż wymienione w ust. 1, które wykażą w tym interes prawny, oraz na wniosek organizacji społecznej, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi takiej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zaświadczenie o zaginięciu lub zniszczeniu księgi stanu cywilnego może być także wydane na wniosek innych zainteresowanych osób." Godzi się w związku z tym zauważyć, że cytowany przepis nie ustala żadnych szczególnych wymagań formalnych, jakim powinno odpowiadać podanie osoby wnoszącej o wydanie odpisów aktów stanu cywilnego (i zaświadczeń) nie wymienionej w art. 83 ust. 1. W szczególności, w art. 83 ust. 2 prawa o aktach stanu cywilnego nie przewidziano konieczności zachowania takich wymagań, jakie sformułował Kierownik USC pod adresem wnioskodawcy w piśmie wzywającym do usunięcia braków pierwotnego podania, w celu wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych odpisów. Interpretacja przytoczonego przepisu prowadzi natomiast do następujących konkluzji.

Po pierwsze, ponieważ analizowany przepis nie wskazuje żadnych formalnych wymogów wniosku, o którym mowa w jego treści, to logiczne jest, że wniosek taki podlega wyłącznie ogólnym wymaganiom przewidzianym dla każdego podania w art. 63 k.p.a. Skoro zatem organ nie wykazał, jakim wymaganiom wymienionym w tym (lub – ewentualnie – innym) przepisie strona uchybiła, w sposób ewidentny przekroczył kompetencje wynikające z art. 64 § 2 k.p.a., arbitralnie ustalając zakres dodatkowych wymagań formalnych nie przewidywanych w art. 83 ust. 2 prawa o aktach stanu cywilnego.

Po drugie, skoro ten ostatni przepis nie określa żadnych szczególnych wymagań formalnych wniosku przyjąć należy, iż wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu dokumentów, o których tam mowa, może nastąpi przy użyciu dowolnych środków dowodowych, wspierających twierdzenia wnioskodawcy, z których wywodzi on ów interes. W rozpoznawanym przez Sąd przypadku strona skarżąca wskazywała jednoznacznie okoliczności uprawniające – w jej ocenie – do uzyskania żądanych odpisów aktów stanu cywilnego, przedstawiając organowi wiele dokumentów, w celu wykazania istnienia tych okoliczności. Dokumentacja została zresztą uzupełniona po wezwaniu przez organ.

Po trzecie, wykazanie interesu prawnego (lub jego brak) nie może być w ogóle traktowane jako niezachowanie wymagań formalnych podania. Kwestia ta podlega natomiast merytorycznej ocenie organu w toku wszczętego postępowania, w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. W związku z tym, jeżeli organ uznał przedłożone pierwotnie dokumenty za niewystarczające do przesądzenia tej kwestii był uprawniony do wezwania strony o ich uzupełnienie (ale nie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia), a następnie powinien był dokonać ich merytorycznej oceny, z punktu widzenia udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dowodzą one istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, czy też interes taki w tej konkretnej sprawie mu nie przysługuje.

Po czwarte, w zależności od wyników dokonanej oceny, organ jest zobowiązany wydać żądane dokumenty (jeżeli uzna istnienie interesu prawnego wnioskodawcy w ich otrzymaniu) albo odmówić ich wydania (jeśli oceni, że wnoszący podanie interesu takiego nie ma). W tej drugiej sytuacji właściwą formą procedowania jest jednak decyzja administracyjna, w uzasadnieniu której należy przedstawić pełną argumentację przemawiającą za odmową. Podstawy normatywnej można w tym przypadku upatrywać w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa o aktach stanu cywilnego. Zgodnie zresztą z utrwaloną od dawna linią orzeczniczą odmowa dokonania przez organy czynności wnioskowanej przez zainteresowanego dokonywana być powinna w każdym przypadku właśnie w formie decyzji administracyjnej.

Należy również podkreślić, że z adnotacji pracownika USC o treści "kserokopie z oryginałów odesłanych pełnomocnictw" wynika niezbicie, iż skarżący spełnił – na wezwanie organu – wymóg określony w art. 33 § 3 k.p.a.

Nieuzasadnione pozostawienie podania skarżącego bez rozpatrzenia – czego dowodzą dotychczasowe rozważania – potwierdzają w sposób oczywisty trafność zarzutu bezczynności organu w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do zobowiązania Kierownika USC do rozpatrzenia wniosku strony, w zakreślonym w sentencji terminie, zgodnie z dyspozycją art. 149 p.p.s.a. (pkt I osnowy). Sposób załatwienia podania – wydanie żądanych dokumentów lub odmownej decyzji – zależy od przeprowadzenia merytorycznej oceny w zakresie istnienia (lub braku) interesu prawnego skarżącego, na podstawie zgromadzonej dokumentacji i przy uwzględnieniu argumentacji strony, także tej, która została zawarta w skardze.

Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt II) zostało natomiast wydane zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a.