Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z "[...]" Wójt Gminy J. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1, 3 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.i.o.ś.), a także § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie z 2010 r.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" w R. (dalej jako: inwestor), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr "[...]" obręb J., gmina J., powiat n., w której prowadzona będzie hodowla stada rodzicielskiego kur mięsnych w systemie ściółkowym w liczbie 120 000 szt. (480 DJP). W obszernym uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowo planowane funkcjonowanie przedsięwzięcia oraz jego wpływ na środowisko. Podniesiono, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r., a ponadto w ramach tej inwestycji wykonane zostaną instalacje zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 pkt 37 i 70 rozporządzenia z 2010 r. Organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie z warunkami wymienionymi w sentencji decyzji, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Stwierdził, że warunki zawarte w decyzji zostały określone na podstawie analizy całego materiału dowodowego zebranego podczas przeprowadzonego postępowania, m.in. danych zawartych w raporcie oceny oddziaływania na środowisko oraz jego uzupełnień, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: RDOŚ) z "[...]", uzgodnienia z "[...]" Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej jako: Dyrektor RZGW), opinii sanitarnej z "[...]" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. (dalej jako: PPIS) i opinii Marszałka Województwa "[...]" z "[...]". Przy wydawaniu decyzji wzięte zostały także pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Odnosząc się do złożonych protestów, dotyczących przede wszystkim spadku wartości działek, uciążliwości odorowych, które mają wpływ na zdrowie i komfort życia, zanieczyszczenia środowiska, zahamowania rozwoju wsi, obniżenia wód gruntowych w związku z budową studni głębinowej oraz możliwej awarii przemysłowej, organ I instancji uznał, że wskazane wyżej obawy mieszkańców są nieuzasadnione. Analizowana inwestycja nie będzie się zaliczać się do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Ilość substancji niebezpiecznej magazynowanej w tym miejscu nie będzie przekraczać progów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Jeśli chodzi o kwestię uciążliwości odorowych organ I instancji wskazał, że planowana ferma w sposób naturalny otoczona jest zalesieniem, które eliminuje ekspozycję budynków na wiatr w kierunkach wschód, południe i zachód, a inwestor nie wyklucza dodatkowych nasadzeń zieleni w bezpośrednim otoczeniu budynków inwentarskich, tworzących strefy izolacyjne i ochronne, które powinny zostać zorganizowane zgodnie z Kodeksem Przeciwdziałania Uciążliwości Zapachowej. Wskazano, że w chwili obecnej brak jest uregulowań prawnych w zakresie dopuszczalnych norm substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym, zaś przeprowadzone obliczenia nie wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych, określonych przepisami prawa. Natomiast w odniesieniu do zanieczyszczenia środowiska, wskazano, że na inwestora nałożony został obowiązek odpowiedniego zagospodarowania odpadów tak, by nie doprowadzić do skażenia. Zaznaczono, że odpady powstałe podczas realizacji inwestycji należy selektywnie magazynować w specjalnie do tego przeznaczanych kontenerach lub pojemnikach, a następnie przekazywać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia do ich odzysku lub unieszkodliwienia. Natomiast powstające na etapie eksploatacji ścieki z mycia i dezynfekcji pomieszczeń hodowlanych, urządzeń i systemu pojenia w budynkach inwentarskich oraz pomieszczeń budynku magazynu jaj odprowadzane będą do szczelnych zbiorników bezodpływowych, które będą systematycznie opróżniane, a ich zawartość odprowadzana będzie przy wykorzystaniu taboru asenizacyjnego do oczyszczalni ścieków. Wskazano, że przeprowadzona analiza akustyczna wykazała, że hałas emitowany przez fermę nie przekroczy wartości dopuszczalnych obowiązujących na obszarach chronionych akustycznie, zarówno w porze dziennej jak i w nocy. Ponadto inwestor zamierza ograniczyć emisję hałasu poprzez m.in. wybór niskoszumowego wyposażenia oraz agregatów prądotwórczych zabudowanych. Jeśli zaś chodzi o substancje zanieczyszczające w pobliżu budynków inwentarskich, to będą to zanieczyszczenia pyłowe i gazowe, głównie amoniak i pył zawieszony. Natomiast siarkowodór w prawidłowo prowadzonej hodowli występuje w ilościach śladowych, w niewielkim stopniu oddziałując na lokalne warunki aerosanitarne. Wykonana analiza rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń z budynków inwentarskich, na podstawie metodyki określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu wykazała, że nie występują przekroczenia wartości odniesienia substancji w powietrzu poza terenem, na którym powstanie inwestycja. Jednocześnie wskazano, że emisja zanieczyszczeń z planowanych obiektów będzie ograniczana poprzez prawidłowe żywienie ptaków (optymalizacja składu pasz), poprawę warunków środowiskowych w budynkach oraz poprawę jakości ściółki głównie poprzez zapewnienie odpowiedniej wilgotności i temperatury wewnątrz budynków (sprawny system wentylacji). Oceny wpływu przedmiotowej hodowli drobiu na stan powietrza atmosferycznego dokonano na podstawie średniorocznych i godzinowych stężeń amoniaku i siarkowodoru, tj. dla tych substancji, dla których określone są wartości odniesienia w powietrzu. W celu ograniczenia uciążliwości zapachowej związanej z produkcją zwierzęcą organ I instancji wskazał na obowiązek utrzymywania wysokiego poziomu higieny w pomieszczeniach inwentarskich oraz ich otoczeniu. W ocenie organu I instancji rozwiązania techniczne zastosowane dla planowanej inwestycji pozwolą zabezpieczyć środowisko wodne przed emisją zanieczyszczeń do wód powierzchniowych i podziemnych, a prawidłowa eksploatacja przedsięwzięcia oraz odpowiednie postępowanie z powstającymi ściekami i odpadami ograniczą wpływ na środowisko wodne i tym samym, nie będą powodować znaczących oddziaływań. Organ I instancji podkreślił, że inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarach objętych prawną formą ochrony, w tym obszarach Natura 2000. Teren przedmiotowej działki nie stanowi zróżnicowanego siedliska, a tym samym jest mało atrakcyjnym obszarem do występowania gatunków ptaków. Realizacja przedsięwzięcia będzie wiązała się jedynie z nieznacznym uszczupleniem miejsc żerowiskowych. Mimo stwierdzenia braku negatywnego oddziaływania na obszary chronione oraz zidentyfikowane gatunki chronione, wprowadzone zostały zakazy w stosunku do dziko występujących gatunków chronionych, zaś odstępstwa od zakazów są możliwe jedynie po uzyskaniu zgody RDOŚ. Ponadto z uwagi na zakres oddziaływań planowanej inwestycji oraz istniejący sposób zagospodarowania terenów sąsiednich nie przewiduje się możliwości kumulowania oddziaływań.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. (dalej jako: strona lub skarżący), podnosząc naruszenie:

- art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu przez organ I instancji materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy, pominięciu opinii wydanej przez PPIS i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób dokładny i niezbędny do wydania przedmiotowej decyzji i niesłusznym uznaniu, że inwestycja nie będzie negatywnie wpływała na środowisko w powołaniu na opinie organów które były negatywne. Organ zignorował opinię PPIS, który stwierdził, iż "w przypadku niekorzystnych warunków meteorologicznych może dojść do zawracania substancji odorotwórczych i innych powstających z inwestycji na zabudowę miejscowości J.";

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobody oceny przez organ I instancji i dokonaniu merytorycznej oceny wymagającej wiadomości specjalnych przy nieprzeprowadzeniu w tej materii dowodu z opinii biegłego, ani żadnego innego znanego przepisom proceduralnym, a przejawiające się w przeprowadzenia własnego rozpoznania przez organ w zakresie emisji siarkowodoru i amoniaku, podczas gdy merytoryczna ocena raportu wymaga wiadomości specjalnych i czy to wyniki ją potwierdzające czy kwestionujące winny być przedstawione w formie kontraportu ewentualnie opinii biegłego, a takie działanie narusza zaufanie obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 7 k.p.a. polegające na zignorowaniu przez organ niewyjaśnieniu tzw. oddziaływania odorowego na środowisko i sąsiednie zabudowy, w powołaniu jedynie na brak norm prawnych do zbadania dopuszczalności wskazanych zanieczyszczeń powietrza, co jest niewystarczające, podobnie jak kwestia oceny uciążliwości odorowej nie jest tożsama z pomiarami amoniaku i siarkowodoru, czego organ nie odróżnia;

- art. 80 u.i.o.ś. poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa oraz w oparciu o niedokładną analizę przedstawionego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, która jest niespójna oraz bez analizy skali oddziaływania odorowego, wpływu na zdrowie i życie ludzi na rozpatrywanym terenie i uznanie, iż brak podstaw prawnych odnoszących się do regulacji parametrów uciążliwości zapachowej odorantów zwalnia organ I instancji od konieczności badania wskazanej kwestii i pozwala na ustalenie, że zostały spełnione przesłanki z powołanego przepisu, co determinuje wydanie pozytywnej przedmiotowej decyzji, podczas gdy rozumienie wskazanego, jest sprzeczne z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych wskazującym na konieczność badania oddziaływań odorowych przez organ.

W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W uzasadnieniu strona podkreśliła, że organ I instancji całkowicie pominął kwestię oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji. Strona podniosła, że wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania powinna stanowić skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które prowadzą do konfliktów społecznych. Podkreślono, że niezbędne jest prawidłowe ustalenie rozmiaru i charakteru projektowanego przedsięwzięcia, odległości od zabudowań mieszkalnych ludzi oraz jego oddziaływania na sąsiednie tereny, w tym substancji zapachowych w powietrzu. Podniesiono, że organ I instancji zignorował zastrzeżenia PPIS w tym zakresie, a takie opinie - wskazujące na istotne zagrożenia dla ochrony środowiska, zwłaszcza dla życia i zdrowia ludzi, powinny mieć wpływ na ocenę rzetelności i wiarygodności raportu. W takich okolicznościach organ I instancji, nie mając wiedzy specjalnej, powinien zasięgnąć opinii specjalistów- biegłych. Zwrócono także uwagę na błędne wyliczenia w zakresie emisji amoniaku i siarkowodoru z budynków inwentarskich, na co wskazywał też PPlS, a które to związki są szkodliwe dla zdrowia. Strona powołała się również na treść uregulowań zawartych w Dyrektywie Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka. Podkreślono, że zanieczyszczenia mikrobiologiczne emitowane z pomieszczeń hodowlanych będą rozprzestrzeniały się przede wszystkim w postaci bioaerozoli. W związku z powyższym, należy przeprowadzić analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń mikrobiologicznych na terenach oddziaływania przez planowaną inwestycję, którą to analizę należy przeprowadzić na podstawie danych literaturowych lub badań przeprowadzanych na terenach, na których zostały posadowione inwestycje o podobnym charakterze.

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uznano, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest jasny i koresponduje ze sobą. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że obecnie brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji, gdyż nie istnieją odpowiednie akty prawne regulujące te kwestie. W związku z tym jedyną możliwością analizy wpływu planowanej fermy chowu drobiu na stan jakości powietrza atmosferycznego w jej otoczeniu jest sprawdzenie norm emisji przede wszystkim takich substancji, jak amoniak czy siarkowodór, powstających w procesie produkcyjnym i porównanie oszacowanych wielkości emisji z ustalonymi normami. Jak wynika z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu, w tym pyłów, tlenków, węglowodorów, amoniaku i siarkowodoru, nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych ich stężeń w powietrzu poza terenem objętym planowaną inwestycją. Podkreślono, że organ I instancji uwzględnił w wydanej decyzji ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz z uzupełnieniami do tego raportu), uzgodnienia RDOŚ i Dyrektora RZGW oraz opinie Marszałka Województwa i PPIS. W ocenie organu odwoławczego postępowanie zostało prawidłowo przeprowadzone z udziałem społeczeństwa. Zaznaczono przy tym, że udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym jest istotny, ale sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jeżeli realizacja inwestycji nie wiąże się z przekroczeniem standardów środowiskowych. Uciążliwość projektowanej inwestycji w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza nie przekroczy dopuszczalnych norm poza terenem należącym do inwestora, a emisja hałasu nie będzie oddziaływała ponadnormatywnie na podmioty i nieruchomości objęte ochroną akustyczną. Dodatkową gwarancją i zabezpieczeniem prawidłowego funkcjonowania inwestycji i minimalizowania jej oddziaływania na środowisko, w tym życie i zdrowie ludzi, są szczegółowo określone w decyzji warunki dotyczące fazy realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz warunki, jakie należy uwzględnić w projekcie budowlanym, które winny być dotrzymane przez inwestora. Wskazano, że wyczuwalność odorów, w tym amoniaku, uzależniona jest od wielu czynników osobniczych stąd określenie jednoznacznego progu jego wyczuwalności jest trudne. Dolna granica progu wyczuwalności może wystąpić w odległości 50 m od fermy jedynie od strony wschodniej i jest znacznie niższa od wartości sugerowanych w opracowaniach naukowych, a na poziomie obiektów wrażliwych przewidywane stężenie amoniaku będzie wielokrotnie poniżej progów wyczuwalności. Wskazano, że raport odziaływania na środowisko oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono żadnego dowodu przeciwko sporządzonemu raportowi, z którego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska, a przyjęte rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ obiektu na zdrowie ludzi oraz środowisko.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych z występowaniem tzw. uciążliwości odorowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego skutkiem było poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 oraz art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie;

- art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez brak rozważenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji argumentów podniesionych w opinii PPIS.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumenty przedstawione w złożonym uprzednio odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób istotny wpłynie na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi w tym obszarze, przede wszystkim z powodu ponadnormatywnej emisji odorów, co będzie stanowiło istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, których zabudowania znajdują się w stosunkowo niewielkiej odległości. Podał, że planowana inwestycja jest położona w odległości 480 m od zabudowy mieszkalnej, a 800 m od zwartej zabudowy miejscowości J., w tym od szkoły podstawowej. Skarżący powołał się na opinię PPIS, w której organ uzgadniający stwierdził, że z uwagi na położenie planowanej inwestycji tuż przy kompleksie leśnym oraz kierunki wiatrów, substancje odorotwórcze będą utrzymywać się nad miejscowością J., gdyż las będzie działał jak ekran. W ocenie strony skarżącej organy nie wyjaśniły powyższej okoliczności, mimo konkretnych zarzutów organu uzgadniającego co do twierdzeń zawartych w tym raporcie. Ponadto w ocenie skarżącego okoliczności sprawy, w tym m.in. protesty społeczne, stanowisko uczestników postępowania oraz przedmiotowa opinia sanitarna, wskazują na konieczność powołania biegłych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie - zdaniem skarżącego - w świetle art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie jest dopuszczalne przerzucanie tego obowiązku na inną stronę postępowania niż inwestor. Skarżący wskazał na zasady ogólne Prawa ochrony środowiska takie, jak zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada prewencji i przezorności, zgodnie z którymi nawet w sytuacji, w której nie jest w sposób ewidentny wykazana uciążliwość przedsięwzięcia dla środowiska, uznać trzeba oddziaływanie za uciążliwe, o ile stopień prawdopodobieństwa jest duży. Podał, że sformułowanie prawnie wiążącego obowiązku zapobiegania i przewidywania negatywnego oddziaływania na środowisko, określonego w zasadzie przezorności zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ma na celu zapobieganie przed nieodwracalnymi i nieznanymi skutkami degradacji środowiska w skali globalnej, regionalnej i lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz motywy wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśnione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 7 kwietnia 2020 r. skarżący uzupełnił skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie:

- art. 107 pkt 5 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w decyzji organu I instancji rozstrzygnięć w sposób niejasny i nieprecyzyjny;

- art. 82 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez lakoniczne określenie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji przedsięwzięcia - w zakresie zabezpieczenia zaplecza budowy, zabezpieczenia przed potencjalnym zanieczyszczeniem środowiska gruntowo-wodnego substancjami ropopochodnymi, przekazania zanieczyszczonego gruntu podmiotom uprawnionym do transportu i rekultywacji lub unieszkodliwiania, składowania materiałów i surowców, odprowadzania ścieków bytowych, magazynowania odpadów, wyposażenia pomieszczeń inwentarskich w szczelne posadzki, okresów poddawania próbom szczelności, kontrolom napełniania oraz konserwacjom systemów wodno-ściekowych oraz zbiorników na rozcieńczony obornik, nasadzeń drzew;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez brak rzetelnej weryfikacji raportu i jego analizy oraz bezkrytyczne powoływanie się organów na ustalenia raportu i przyjęcia ich za swoje;

- art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania merytorycznego w jego całokształcie, w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów;

- art. 77 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu oceny raportu, pomimo zgłaszanych przez skarżącego merytorycznych uwag;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1-3 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej weryfikacji przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportu, poprzedzonej odpowiednimi badaniami (np. obliczeniami, programami specjalistycznymi czy opiniami specjalistów z tej dziedziny);

- art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez uznanie, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 - 7 u.i.o.ś. poprzez uznanie zgodności z prawem raportu w sytuacji braku zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, mając na uwadze również, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny;

- art. 66 ust. 1 pkt 17 i 20 w zw. z art. 68 u.i.o.ś. poprzez zaaprobowanie raportu opartego na przestarzałych opracowaniach, mogących być już nieaktualnymi w stosunku do obecnego stanu wiedzy i techniki;

- art. 85 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wymagań stawianych przez ten przepis, w szczególności niewskazanie wystarczających i wiarygodnych dowodów, na których organ oparł swoją ocenę;

- art. 5 ust. 3 lit. b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez uznanie, że organy zapewniają podmioty dysponujących fachową wiedzą niezbędną do rzetelnej i kompleksowej oceny raportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.i.o.ś. Nie jest przy tym sporne, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r., które obowiązywało w dacie wydania decyzji, zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana. Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się więc do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny. Ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przedłożony przez inwestora raport oceny oddziaływania na środowisko, który podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie, a który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przez co – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś. - rozumie się postępowanie obejmujące w szczególności 1) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 2) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, 3) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Ponadto art. 85 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. obliguje organ do zawarcia w uzasadnieniu wydanej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów postępowania: a) informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że zebrany materiał dowodowy upoważnia do ustalenia dla planowanego przedsięwzięcia środowiskowych uwarunkowań. Jednakże w ocenie Sądu nie dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji jego analizy. Organy wydające decyzję środowiskową oparły swoje ustalenia i oceny głównie o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak jednak wskazano wyżej raport, jako dowód w sprawie, podlega ocenie pod kątem jego racjonalności, logiki i obiektywizmu, a w związku z tym powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 u.i.o.ś. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. W przypadku wątpliwości co do jego kompletności, czy rzetelności ocen w nim zawartych, organ prowadzący postępowanie winien wezwać do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Przy czym sama okoliczność uzupełnienia raportu zgodnie z wytycznymi nie zwalnia organów od jego dalszej merytorycznej analizy. Podkreślić także należy, że sam fakt, że raport zawiera elementy określone w art. 66 u.i.d.ś. oraz uzyskał wymagane prawem uzgodnienia nie stanowi o tym, że został sporządzony z zachowaniem rzetelności, a tym samym że powinien zostać w pełni zaakceptowany przez organ prowadzący postępowanie w zakresie ustaleń środowiskowych. Organ winien bowiem uwzględnić całość okoliczności faktycznych sprawy, w tym – w niniejszej sprawie - okoliczność, że PPIS wydało negatywną opinię odnośnie do planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie opinia PPIS nie ma charakteru wiążącego, ale niepodzielenie jej wymaga pogłębionej analizy i właściwego uzasadnienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy PPIS zwrócił uwagę na istotne braki i błędy w przedłożonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko. Organ nie może zatem bezkrytycznie przyjmować ustaleń zawartych w raporcie za swoje. Ponadto uzgodnienie ma charakter wiążący w odniesieniu do warunków określonych przez organ uzgadniający, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji, ale nie oznacza to, że raport podlega pełnej akceptacji i obliguje do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Organ prowadzący postępowanie jest upoważniony do samodzielnej oceny kompletności i merytorycznej zawartości raportu złożonego przez inwestora. W niniejszej sprawie organy nie dokonały takiej wnikliwej analizy treści raportu zwłaszcza pod kątem zastrzeżeń zawartych w opinii PPIS.

Ponadto podnieść należy, że art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, zaś zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. raport powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. Zatem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów i dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez inwestora, ale także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, dostępny w Internecie). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 3042/15, dostępny w Internecie) raport powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. stanowi, że raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Natomiast odrębnie, co trzeba zaznaczyć, przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. stanowi, że raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. Dlatego też wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nieprawidłowości co do przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia powodują, że także przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a u.i.o.ś. jest wadliwa. Wynika to z tego, że prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości, jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W powołanym wyroku zwrócono także uwagę, że wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym. W takiej bowiem sytuacji nie ma żadnego wyboru - alternatywy. Wobec tego brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport powinien, a nie tylko może zawierać opis wariantów. Rolą inwestora przedstawiającego raport jest bowiem "przekonanie" organów, że rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, dostępny w Internecie). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Trzeba mieć przy tym na względzie, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.d.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 190/14, dostępny w Internecie). Zatem brak w raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak określenia jego przewidywanego oddziaływania na środowisko musi być uznane za wadę pozbawiającą raportu przydatności dla postępowania. W przypadku zaś oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym raporcie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu, który przez inwestora został uznany jako racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska i dla tego wariantu określono jego oddziaływanie na środowisko. Zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego polega jedynie na zmianie w zakresie konstrukcji budynków inwentarskich, nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.i.o.ś. Wariant wskazany jako alternatywny ma charakter pozorny, gdyż dotyczy wyłącznie konstrukcji budynków, a nie zawiera żadnych alternatywnych rozwiązań technologicznych związanych z planowaną fermą drobiu. Warianty przedsięwzięcia powinny się zaś różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ponadto w zakresie wariantu alternatywnego raport nie zawiera także rzetelnego opisu w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia (art. 66 pkt 1 lit. c u.i.o.ś.), określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta (art. 66 pkt 6 i 7 u.i.o.ś.), a także rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś.). Zatem raport de facto nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego. Przedmiotowa inwestycja może być realizowana w wariantach alternatywnych, choćby z uwagi na wielkość obsady, czy lokalizację, a w związku z tym istnieje możliwość wskazania alternatywnego racjonalnego wariantu. Nie można natomiast zaakceptować sytuacji, w której brak jest wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a ponadto wariant alternatywny jest praktycznie tożsamy z wariantem zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takiej sytuacji możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć. Nawet jeśli kryterium ekonomiczne przemawia za wyborem wariantu przedstawionego przez wnioskującego, to nie zwalnia to inwestora z obowiązku przedłożenia rzetelnego wariantu alternatywnego.

Ponadto należy wskazać, że art. 62 pkt 1 lit. a u.o.i.ś. nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Dlatego zaniechanie ustawodawcy w zakresie określenia obowiązujących norm dotyczących oddziaływania odorowego i określenia jednoznacznej metody ustalania tego oddziaływania nie zwalnia inwestora ani organu od dokonania analizy i oceny dopuszczalności realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie wskazano, że nie ma możliwości oceny uciążliwości odorowej, z powodu braku odpowiednich aktów prawnych regulujących tą kwestię. Jednocześnie podano, że zgodnie z raportem, nie zostaną przekroczone dopuszczalne stężenia norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Przy czym w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzono, że w prawidłowo prowadzonej hodowli siarkowodór występuje w ilościach śladowych. Przeczy to stwierdzeniom zawartym w postanowieniu PPIS, który zakwestionował wyliczenia zawarte w raporcie m.in. w odniesieniu do siarkowodoru. Co więcej w postanowieniu tym zakwestionowano także wyliczenia dotyczące emisji amoniaku, a także wskazano na zagrożenia związane z działaniem tych substancji na organizm ludzki. Organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle do kwestii tej się nie odniosły, co uniemożliwia ocenę, czy organy dokonały prawidłowej weryfikacji danych podawanych przez inwestora w tym zakresie.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skarżącego co do konieczności powołania w niniejszej sprawie biegłego celem zweryfikowania przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko. Należy bowiem wskazać, że w tej sytuacji należałoby powoływać biegłego w każdej sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, w której sporządzany jest raport oddziaływania na środowisko, czego jednak ustawodawca nie przewidział. Zatem słusznie twierdzi organ, że zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, winny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Przy czym skarżący nie może przerzucać ciężaru dowodu w tym zakresie na organ. Jednakże podkreślić należy, że z kolei organ ma obowiązek oceny przedłożonego raportu pod kątem spełnienia wymagań przewidzianych w u.i.o.ś. W tym zakresie zarzuty podnoszone przez skarżącego są zasadne i nie wymagają przedłożenia żadnych ekspertyz. Taki obowiązek ciąży bowiem ma organach z mocy wskazanych wyżej przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I nstancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocników skarżących ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).