Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 341/18 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 341/18) – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.) – oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, M. C. podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak należytego wyjaśnienia aktualnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącej, brak jakiegokolwiek odniesienia się do kosztów utrzymania skarżącej w decyzjach organu obu instancji;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że organy I i II instancji nienależycie uzasadniły zaskarżone decyzje z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnikowych stwierdzeń, zaniechanie szczegółowego wskazania

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów organ odmówił uznania, że sytuacja zdrowotna skarżącej nie daje podstaw do całkowitego zwolnienia jej z odpłatności za pobyt matki w DPS-ie w [...], jak również nie odniosły się w żaden sposób do kosztów leczenia skarżącej oraz kosztów jej utrzymania we Wielkiej Brytanii; nie wyjaśniły stronie skarżącej w sposób przekonujący, tak by argumentacja organów uzasadniała prawidłowość rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości kwestii wysokości kosztów jej utrzymania w stosunku do możliwości ponoszenia przez nią kosztów pobytu jej matki w DPS-ie, a wszystko to uniemożliwiło realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że organ II instancji nie wyjaśnił należycie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] a w szczególności brak jest wyjaśnienia podstaw niezastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej, polegający na braku całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt J. C. w DPS-ie;

d) art. 151 p.p.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że organ ten bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowych decyzji,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie występują takie okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie skarżącej w całości od obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt J.C. w DPS-ie, w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, ze skarżąca nie jest w stanie w żadnej mierze ponosić kosztów utrzymania swojej matki w DPS-ie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła:

1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie

2) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i uwzględnienie skargi albowiem sprawa została wyjaśniona co do istoty;

3) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym zarzuty te były ściśle ze sobą powiązane, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Przypomnieć na wstępie należy, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej kasacyjnie z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zwolnienie z opłat za pobyt jej matki J. C. w Domu Pomocy Społecznej w L.

W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku, Burmistrz Miasta [...], decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] - na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1769) - orzekł o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] o ustaleniu odpłatności za pobyt matki skarżącej J. C. w Domu Pomocy Społecznej w [...], poprzez całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia odpłatności ustalonej tą decyzją.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.

nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił miesięczną odpłatność za pobyt matki skarżącej w DPS w wysokości [...] zł, przy czym skarżącą zwolniono z odpłatności w kwocie [...] zł z uwagi na jej długotrwałą chorobę. Jednocześnie zobowiązano ją do wnoszenia opłat w wysokości [...] zł miesięcznie. Ustalono, że skarżąca zamieszkuje w Wielkiej Brytanii i jej dochód tam uzyskany wyniósł w lipcu (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o całkowite zwolnienie z opłat za pobyt matki w DPS) [...] F, tj. [...] zł, natomiast pobierana przez nią polska emerytura wynosiła [...] zł, co dawało łącznie dochód w wysokości [...] zł w stosunku miesięcznym. Zdaniem organu, ww. dochód nie dawał podstaw do dodatkowego zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt matki w DPS. Podkreślono, że strona, ze względu na swoją długotrwałą chorobę została już zwolniona z odpłatności w znacznej części, bo - jak wyżej wskazano - w kwocie [...] zł i tym samym ponosi ona opłaty tylko w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnośnie natomiast zarzutu podniesionego przez M.C. w odwołaniu, że jej dochód uległ dużej redukcji, ponieważ teraz pobiera zasiłki, które miesięcznie wynoszą ok. [...] F, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli w przypadku skarżącej z miesiąca sierpnia 2017 r., bo w tym to miesiącu właśnie złożyła wniosek o zwolnienie jej z opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Zdaniem zatem Kolegium, nawet gdyby przyjąć, że, jak podaje skarżąca, od września 2017 r. otrzymuje ona tylko zasiłki w wysokości [...] F miesięcznie, to łącznie z emeryturą w kwocie [...] zł miesięcznie jej dochód, przy aktualnym kursie walut, wynosiłby ok. [...] zł. Taki dochód też nie może być zaś uznany za niski, biorąc pod uwagę kryteria dochodowe ustalone w przepisach prawa. Odnosząc się natomiast do wskazywanej kwoty kredytu, jaki zaciągnąć miała skarżąca, zdaniem organu odwoławczego trudno byłoby się zgodzić z poglądem, że żyje ona w niedostatku i brakuje jej środków do życia. Poza tym w katalogu kwot pomniejszających dochód oraz w katalogu przychodów, których nie wlicza się do dochodu, nie jest przewidziana kwota wynikająca z zobowiązań wobec banku.

Rozpoznając skargę M. C. na ww. decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż była ona niezasadna. Zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy administracji w sposób pełny i wyczerpujący dokonały analizy i oceny tak zarówno stanu majątkowego skarżącej, jak i jej stanu zdrowotnego. Rozważyły bowiem wszystkie istotne, w tym podnoszone przez samą skarżącą w toku postępowania, okoliczności związane z jej sytuacją majątkową, osobistą i zdrowotną, dokonując w tym zakresie racjonalnej i weryfikowalnej oraz należycie uzasadnionej oceny. Organy trafnie przyjęły, że na tle ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności związane z sytuacją osobistą, majątkowo-finansową i zdrowotną, które mogłyby stać się podstawą do całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej matki skarżącej.

Sąd Wojewódzki podkreślił też, że skorzystanie z rozwiązania przyjętego przez art. 64 ustawy o pomocy społecznej należy rozpatrywać również w kontekście art. 2 i art. 3 tej ustawy, ponieważ zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, a tym samym przeniesienie ciężaru poniesienia tej opłaty na ośrodki pomocy społecznej, jest pewną formą pomocy udzielanej osobom, które spełniają przesłanki wymienione w art. 64 ustawy, ale również znajdują się w takiej sytuacji życiowej, która powoduje, że nie są w stanie ponieść kosztów pobytu w DPS przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Sąd – po dokonaniu analizy całokształty materiału dowodowego – zgadził się natomiast ze stanowiskiem organów, iż w przypadku skarżącej pomimo, że taka trudna sytuacja zachodzi – w związku z czym skarżąca została zwolniona z odpłatności za pobyt matki w DPS w znacznej części, bo aż w kwocie [...] zł – to jednakże sytuacja ta nie uzasadnia całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności ustalonej jedynie na kwotę [...] zł. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na obszerne opisanie stanu osobistego i majątkowego skarżącej przez organy, który to stan został następnie poddany równie obszernej analizie i ocenie. W szczególności podkreślił należy, że organ odwoławczy uzasadniając ustaloną odpłatność za pobyt matki skarżącej w domu pomocy przedstawił w decyzji szczegółowe wyliczenia dotyczące łącznego dochodu skarżącej, a okoliczność ta nie została przez nią podważona. Organy uwzględniły również jej ciężką sytuacje zdrowotną, z uwagi na którą odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej, która obciąża skarżącą wynosi [...] zł. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów w tym zakresie jako oparte na dostatecznie wyczerpującym i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz uzasadnieniu prawnym poddają się kontroli sądowoadministracyjnej i nie mogą być uznane za arbitralne lub dowolne.

Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że podniesione przez skarżącą w treści skargi okoliczności związane z pogorszeniem się jej sytuacji finansowej nie mogły być uwzględnione. Dotyczą one bowiem zdarzeń, które powstały już po wydaniu zaskarżonej decyzji i zgodnie z zasadą orzekania przez sąd administracyjny według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu nie mają wpływu na ocenę legalności przedmiotu zaskarżenia.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, twierdząc, iż Sąd błędnie nie zastosował art. 64 ustawy o pomocy społecznej, uznając iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie jej w całości od obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt matki w DPS-ie, co z kolei było wynikiem błędnej oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższym wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Powyższy przepis stanowi podstawę wykonywania przez właściwe organy kompetencji uznaniowej, której istota polega na tym, że organ administracji publicznej zachowuje w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa oraz cel upoważnienia ustawowego swobodę w zakresie wyboru sposobu zachowania kompetencyjnego, rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia lub wariantu następstw prawnych określonych w dyspozycji konkretyzowanej normy. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do poddania sytuacji podmiotu wnioskującego, w świetle przesłanek określonych w punktach 1-4 art. 64 ustawy o pomocy społecznej, jednak organ ten może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Muszą być to okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Okoliczności te powinny ponadto być związane z sytuacją rodzinną (pkt 1-3), osobistą (pkt 2 lub 4) lub majątkowo-dochodową (pkt 2 lub 3) osoby ubiegającej się o zwolnienie lub członka jej rodziny. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy (decyzja pozytywna albo decyzja negatywna).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż organy orzekając odmownie w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia

8 sierpnia 2017 r. o całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, zachowały nie tylko wymogi procedury administracyjnej (w tym przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący i zupełny, jak również dokonując wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego materiału procesowego), lecz także nie naruszyły przepisów prawa materialnego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Nie można bowiem uznać, że organy nie kwalifikując sytuacji skarżącej jako uzasadnionej na gruncie art. 64 ustawy o pomocy społecznej naruszyły granice swobodnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Przyjdzie jedynie powtórzyć za Sądem Wojewódzkim, że przedmiotem analizy organów była zarówno sytuacja zdrowotna skarżącej związana z jej długotrwałą chorobą, jak też zmiana wysokości dochodu wynikająca z pobierania jedynie zasiłków. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy rozważyły zatem wszystkie istotne (w tym podnoszone przez skarżącą w toku postępowania) okoliczności związane z jej sytuacją majątkową, osobistą i zdrowotną, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały ocenione przez Sąd

I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, iż na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej matki. Przy czym zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki zwracały szczególną uwagę na okoliczność, iż skarżąca została już w dużej części zwolniona z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki DPS w samej decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, co również nie pozostaje bez wpływu na ocenę obecnej sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Końcowo wskazać trzeba, że co prawda Sąd I instancji nie odniósł się wprost do podnoszonych w toku postępowania zarzutów, dotyczących kosztów leczenia i utrzymania, jakie skarżąca ponosi mieszkając w Wielkiej Brytania, jednak powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę obliczenia dochodu, nie przewiduje odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które jako miejsce zamieszkania wskazują inny kraj niż Rzeczypospolita Polska, a ponadto wybór miejsca zamieszkania jest osobistą decyzją skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. 7, 77 § 1, 80, 8, 107 § 3, 9, 11 i 138 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej były niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.