Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu L. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Starosta Powiatu L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty Powiatu L. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Starosty Powiatu L. (dalej: "organ" lub "Starosta") w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie fatycznym i prawnym.

1. W dniu 18 lipca 2024 r. skarżący, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej Starostwa Powiatowego w L., wniósł o przesłanie e-mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi [...].

2. W związku z brakiem odpowiedzi skarżący, pismem z 10 sierpnia 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty L., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do załatwienia wniosku z 18 lipca 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ administracji w żaden sposób nie zareagował na jego wniosek, wobec czego pozostaje w bezczynności. Natomiast dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną.

3. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak poprzedzenia skargi ponagleniem, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie stwierdził, że ani z tytułu wiadomości, ani z treści zapytania nie wynikało, aby stanowiła ona wniosek o dostęp do informacji publicznej. Nadto dla celów składania wniosków o udzielenie informacji publicznej Starostwo posiada specjalny adres poczty elektronicznej, który jest podany na stronie internetowej Starostwa. Na stronie internetowej wskazano ponadto cztery różne sposoby na złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, a skarżący nie skorzystał z żadnego z nich. Wobec powyższego wiadomość przesłaną na zwykły adres poczty elektronicznej organ zakwalifikował jako podanie złożone w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) i pozostawił bez rozpoznania w trybie art. 63 § 1 k.p.a. Wbrew zatem zarzutom skargi organ nie pozostawał w bezczynności.

Końcowo Starosta wskazał także na różnice w treści skargi w zakresie numeracji drogi, której dotyczyło zapytanie.

4. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 616/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stanął na stanowisku, że wyraźne sprecyzowanie, że pytający żąda czynności organu (ujawnienia informacji) w trybie u.d.i.p. jest konieczne z tego powodu, że determinuje nie tylko zakres odpowiedzi, ale także wybór procedury, w oparciu o którą organ wniosek ten ocenia i proceduje. Sąd podniósł, że jeśli w Starostwie funkcjonuje specjalny adres podany dla celów składania i obsługi wniosków o udzielenie informacji publicznej i strona z niego nie skorzystała, a dodatkowo ani w tytule wniosku, ani w jego treści nie odwołała się do tej ustawy, to organ nie miał podstaw aby przypuszczać, że skarżący złożył wniosek w oparciu o u.d.i.p. Nie był zatem zobligowany ani do udzielenia informacji w trybie tej ustawy, ani do wyjaśniania tej kwestii wobec braku przesłanek do powzięcia wątpliwości co do charakteru wniosku. Zatem nie przekazując żądanych informacji, organ nie pozostawał w bezczynności. WSA stanął na stanowisku, że wobec braku odmiennego zastrzeżenia organ mógł potraktować wniosek jako złożony w trybie k.p.a., podkreślając przy tym, że ustawa ta wyraźnie odróżnia adres do doręczeń elektronicznych od adresu poczty elektronicznej, podobnie jak różnicuje skutki, jakie wiążą się ze skierowaniem podania na każdy z nich. O ile podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych jest skuteczne, o tyle wniesione na adres poczty elektronicznej zostaje pozostawione bez rozpatrzenia, co organ uczynił.

5. W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 września 2025 r., sygn. akt III OSK 523/23 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jak również zasądził od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w u.d.i.p., regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 9 września 2025 r., sygn. akt III OSK 523/23 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 12 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 616/24 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).

NSA w ww. wyroku wskazał, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę. Istotne jest, aby wynikało z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Okoliczność, że wniosek nie zawiera odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko WSA, że brak wskazania podstawy prawnej we wniosku skarżącego z 18 lipca 2024 r. automatycznie uwalniał organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezrozumiałe jest przy tym przyjęcie przez Sąd I instancji, w ślad za stanowiskiem organu, że przedmiotowy wniosek mógł być także rozpoznany w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza nieprawidłowym uznaniem wymogu podania podstawy prawnej wniosku, ze stanowiska WSA nie wynika w ramach jakiego to postępowania administracyjnego sprawa pisma skarżącego miałaby zostać rozpoznana, w rozumieniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.).

Skarżący w piśmie z dnia 18 lipca 2024 r. zwrócił się do Starosty o przesłanie e-mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi [...].

To, że skarżący złożył wniosek na adres mailowy organu, który nie był adresem dedykowanym do składania wniosków w trybie u.d.i.p., nie oznacza, że organ mógł go zostawić bez rozpatrzenia. Niewątpliwie wniosek skierowany został do organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i dotyczył informacji publicznej. We wniosku skarżący podał: "Adresat: Starostwo Powiatowe w L.". Zatem nie jest tak, jak twierdzi organ, że nie wiadomo do jakiego podmiotu skarżący skierował wniosek.

Sąd dostrzega problemy związane ze składaniem wniosków w trybie u.d.i.p. w na adresy mailowe organów, które są zobowiązane chronić posiadane dane pod kątem zagrożeń związanych z cyberbezpieczeństwem. Jednak w sprawie organ administracji nie wskazał, iż mail skarżącego został "zablokowany", aby zapobiec nadużyciom w komunikacji elektronicznej.

Zdaniem Sądu skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej i w takim trybie Starosta zobowiązany był rozpatrzeć jego wniosek.

Zatem skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Starosty w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 18 lipca 2024 r.

W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu, w tym również skarżącemu.

Projekt organizacji ruchu oraz protokoły z kontroli drogi są informacją publiczną, gdyż dotyczą zadań publicznych oraz bezpieczeństwa uczestników ruchu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2041 r. poz. 1251), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m.in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2022 r., II SAB/Rz 158/21 i z 9 marca 2021 r. sygn. II SAB/Rz 7/21, wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Lu 67/21).

Mając powyższe na uwadze, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony 18 lipca 2024 r., ustawowy 14 dniowy termin do udostępnienia informacji upływał 1 sierpnia 2024 r.

Skoro na dzień wniesienia skargi organ nie podjął ww. czynności ani nie wydał decyzji o odmowie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2024 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i Sąd zobowiązał ją do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Choć organ nie udostępnił żądanych informacji, to, biorąc pod uwagę wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.