Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]października 2016 r. nr [...] oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 129/17

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazywał, że Rada Miejska w G. w dniu [...] października 2016 roku podjęła na podstawie art. 25 ust.2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2016 roku, poz. 446 ze zm. dalej jako ustawa) podjęła uchwałę o odmówieniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N., zatrudnionym w Starostwie Powiatowym w G..

W uzasadnieniu rada stwierdza, że w sprawie nie zachodzi co prawda negatywna przesłanka wskazana w przepisie art. 25 ust.2 ustawy, to jednak ma ona prawo badać motywy pracodawcy zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Zdaniem rady motywy te zostały wskazane bardzo ogólnie i nie przedstawił stanowiska wobec odpowiedzi na zarzuty, jakie przedstawił pracownik oraz nie wskazał konkretnych okoliczności, zdarzeń, które stanowiłyby podstawę utraty zaufania. Rada wskazała, że ,, trudno przyjmować, że pracownik z takim stażem pracy na jednym stanowisku nagle miałby utracić zdolność kierowania podległym mu wydziałem ‘’.

Wojewoda powołał się na treść art. 25 ust.2 ustawy, która stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wskazywał na poglądy omawiane w literaturze, iż jeżeli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Akceptacja odmiennej interpretacji pozostaje w sprzeczności z ratio legis omawianych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Rolą regulacji prawnych jest umożliwienie radnym skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Oznacza to, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwarunkowej i bezwzględnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego w okresie wykonywania mandatu, tylko wprowadzenie ochrony w ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznaczają wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Organ nadzorczy podzielił powoływane poglądy z literatury. Nadto odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych( wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2013 roku, syg. akt III SA/Kr 1219/12 gdzie sąd stwierdził, że wprawdzie art. 25 ust.2 ustawy nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy wyrażaniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jego odmowie, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym rozwiązania stosunku pracy. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 roku, syg. akt II OSK 870/12 gdzie stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji w zakresie odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeśli przyczyną tego rozwiązania są okoliczności, które nie pozostają w związku przyczynowo – skutkowym z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jeśli jednak w takim przypadku do odmowy dojdzie, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest prawo pracodawcy do zaskarżenia uchwały jako niezgodnej z obowiązującym prawem i naruszającej interes pracodawcy.

W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada przyznaje, że przyczyny podane przez Starostę G. nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że rada ma prawo badać motywy pracodawcy( z czym organ nadzoru się nie zgadza), to treść uzasadnienia uchwały nie daje argumentów do pozytywnej oceny rady. Wojewoda wskazywał, że skoro organ twierdził, że starosta nie przedstawił szczegółowych motywów swojej decyzji, to winien go wezwać do uzupełnienia stanowiska. Nadto wojewoda wskazywał, że uzasadnienie uchwały zawiera subiektywną ocenę sprawy oraz osoby radnego, a zupełnie niezrozumiałym jest wskazywanie na jeden z motywów rozstrzygnięcia jest przyjęcie, że przyczyną odmowy jest zamiar zapewnienia radnemu ,, stabilnej sytuacji zawodowej’’.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Miejska w G..

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała:

- naruszenie art. 91 ust.1 ustawy przez błędne jej zastosowanie i uznanie za sprzeczną z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji gdy w żaden sposób nie narusza ona prawa;

- naruszenie art. 25 ust.2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w G. nie mogła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyż podstawa rozwiązania stosunku pracy nie była związana z wykonywaniem mandatu radnego;

- naruszenie art. 91 ust.3 ustawy przez niezawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia istotnych okoliczności faktycznych i sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy przyjęcie, że Rada nie podjęła żadnych kroków formalnych aby uzyskać wyjaśnienie co do stanowiska Starosty G. związanego z przyczynami rozwiązania stosunku pracy z radnym, podczas gdy prowadzono postępowanie wyjaśniające w ramach działań Przewodniczącego Rady oraz komisji stałych rady, zaś starosta zaproszony na sesję rady na nią nie przybył;

- naruszenie art. 7- 10 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy poprzez błędne zaniechanie przez organ nadzoru jakichkolwiek działań mających na celu dokonanie ustaleń faktycznych związanych z ustaleniem, czy Rada Miejska i radni podejmowali działania mające na celu zbadanie motywów pracodawcy, stanowiących podstawę do wnioskowania o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, co stanowi o nieobiektywnym rozpoznaniu sprawy;

- naruszenie art. 25 ust.2 ustawy poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalnym było przyjęcie przez Radę Miejską zapewnienia radnemu stabilnej sytuacji zawodowej, jako podstawy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy;

Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postepowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywano, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające naruszało zasady wynikające z art. 7- 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23, dalej jako k.p.a.). Za błędne należy uznać ustalenia Wojewody, że rada nie poczyniła żadnych kroków aby wyjaśnić wątpliwości związanych z motywami rozwiązania stosunku pracy. W opozycji do tych twierdzeń pozostają fakty, iż T. N. złożył pisemne wyjaśnienia do pisma starosty w których odniósł się zarzutów starosty, które legły u podstaw do rozwiązania stosunku pracy. Stanowisko starosty, jak i wyjaśnienia N. były przedmiotem oceny i badania przez połączone Komisje Rady Miejskiej, a nadto starosta został zaproszony na sesję rady gdy podejmowana była przedmiotowa uchwała.

W zakresie błędnej wykładni art. 25 uat.2 ustawy skarżąca wskazywała, że z pisma starosty, wyjaśnień radnego nie wynikało wprost aby przyczyną rozwiązania stosunku pracy było bezpośrednie wykonywanie przez niego mandatu radnego. Należy jednak wskazać, że przedstawione motywy rozwiązania stosunku pracy zostały wskazane bardzo ogólnie, a z pisma T. N. wynika, że ustosunkował się do audytu , który miał być przyczyną utraty zaufania i złożone wyjaśnienia są przekonywujące. Nadto jest długoletnim pracownikiem starostwa, to trudno uznać, że nagle miałby utracić zaufanie. Skarżąca podnosiła, że nie wynika aby działanie T. N. naraziło pracodawcę na jakąkolwiek szkodę i jej naprawienie było dochodzone na drodze sądowej albo toczyło się postepowanie karne w tym zakresie. Skarżąca zauważyła, że starosta nie wskazywał konkretnych okoliczności, zdarzeń, działań lub zachowań pracownika, które stanowiłyby podstawę utraty zaufania. Rada Miejska miała również na uwadze, że T. N. jest bardzo aktywnym radnym i przewodniczy komisji budżetu i finansów.

Skarżąca w uzasadnieniu odnosiła się do orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazywała, że NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 roku, syg. akt II OSK 641/16 uznał, że ,, brzmienie art. 25 ust.2 ustawy jest wyrazem woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji gdy rada gminy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W takiej sytuacji – co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 25 ust.2 ustawy rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. W tym stanie prawnym rada jest zobowiązana badać motywy pracodawcy zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym ‘’. Przywoływała wyrok NSA z 9 lipca 2015 roku, syg. akt II OSK 625/15 gdzie sąd podniósł, że ,, o ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy wyrażenia zgody pozostawione zostały swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy. A zatem w tych sytuacjach rada gminy może, ale nie musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy’’.

Skarżąca wskazywała, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, to rada gminy ma obowiązek wskazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się tylko do oceny, czy przyczyny podane przez pracodawcę uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i rada odwołała się do faktu, że stabilna sytuacja zawodowa radnego niewątpliwie przyczyni się do dalszego należytego wykonywania mandatu radnego przez T. N..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, nie uznając podnoszonych w skardze zarzutów za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody orzekające nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N. odpowiada prawu.

Podstawą materialnoprawną orzekania przez organ nadzoru był przepis art. 91 ust.1 ustawy, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody była uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N.. Zgodnie z art. 25 ust.2 ustawy rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Należy zauważyć, iż w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, ze wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust.2 ustawy ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust.2 ustawy ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem – radnym. W ten sposób przyznał pracownikom radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 roku, syg. akt II OSK 211/16, z 6 lipca 2016 roku, syg. akt II OSK 847/16).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację organowi nadzoru, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem - art. 25 ust.2 ustawy. Sama skarżąca wskazuje w uzasadnieniu uchwały i skargi, iż nie zachodziła wprost ustawowa przesłanka negatywna określona w art. 25 ust.2 ustawy. Jednocześnie Rada Miejska w swojej uchwale wskazuje na to, iż motywy rozwiązania stosunku pracy zostały wskazane ogólnie, a T. N. odniósł się do wyników audytu, który miał być dowodem, że pracodawca utracił zaufanie do pracownika. Nadto Rada Miejska podnosiła, że nie ma dowodów, że pracownik – radny T. N. wyrządził pracodawcy szkodę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, bądź dopuścił się czynu karalnego.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Rady Miejskiej, że motywy rozwiązania stosunku pracy są wskazane ogólnie. Starosta przeprowadził audyt, a jego negatywne wyniki mogą stanowić podstawę do rozwiązania stosunku pracy. Należy zauważyć, iż weryfikacja okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy i ocena ich zasadności należy do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór na tym tle.

W ocenie Sądu miałoby to znaczenie tylko w tym kontekście, że gdyby rada wykazała, iż podane okoliczności przez pracodawcę są pozorne, a rzeczywistym powodem rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. W toku przeprowadzonego postępowania nie wykazano aby taki związek między działaniami T. N. w ramach wykonywania mandatu, a podstawą rozwiązania stosunku pracy miały miejsce.

Z tego względu podnoszone w skardze zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 25 ust.2 ustawy nie znajdują potwierdzenia. Należy zauważyć, iż w sprawie nie ma sporu o wykładnię tego przepisu, a o jego zastosowanie. Przez błędną wykładnię przepisu prawa należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej według reguł wykładni. Nadto skarżąca winna przedstawić, jak dany przepis winien być odczytywany.

W ocenie Sądu z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zmierza do wykazania, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i błędnie zostały zastosowane przepisy art. 25 ust. 2 i art. 91 ust.1 i 3 ustawy przez organ nadzoru. Błędne zastosowanie, bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego tych ustaleń, czy też szerzej dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa są bezpodstawne.

Co prawda skarżąca wskazywała na naruszenie przepisów art. 7 -10 i 77 § 1 k.p.a. i podnosiła, że organ nadzoru nie zbadał i nie ustalił, czy rada podejmowali działania mające na celu zbadanie motywów pracodawcy, stanowiących podstawę do wnioskowania o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Ten zarzut nie mógł okazać się skuteczny ponieważ skarżąca w żadnym stopniu nie podważa ustaleń faktycznych w sprawie, iż wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu radnego przez T. N.. Skarżąca w ramach tego zarzutu winna wykazać w sposób konkretny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa przez radę – art. 25 ust.2 ustawy, które ma charakter istotny, to organ nadzoru miał podstawy do zastosowania art. 91 ust.1 ustawy.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.