Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. P. i A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta G. dnia 10 sierpnia 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz skarżących S. P. i A. P. 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2017r. nr [...] Prezydent Miasta G. na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm. dalej zwanej: "k.p.a.") odmówił przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] w obrębie [...] w G., będącej własnością S. P. i A. P. (ul. [...] 56 w G.) z sąsiadującą z nią działką nr[...], należącą do K. R. (ul. [...] 58 w G.).

W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wystąpili w dniu 13 lipca 2017 r. S. i A. P., podając, że granica ich działki i działki nr [...] jest sporna i brak jest zgody co do jej przebiegu. Granica pomiędzy działkami biegnie bowiem poza linią ściany dzielącej budynki, a ponadto od strony ogrodu działka wnioskodawców została w ich ocenie pomniejszona o około 10 m2, na korzyść sąsiada K. R..

Organ wyjaśnił, że granice działek nr [...] i [...] obręb [...], zostały ustalone w wyniku podziału działek nr [...] i [...] obręb [...] w roku 1973. Będąca w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym archiwalna dokumentacja geodezyjna (operat techniczny [...] i [...]) opisuje zaś granicę w sposób jednoznaczny i umożliwiający jej wznowienie. Zdaniem organu granica działek może być więc wznowiona bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie dokumentacji. Organ podkreślił, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zastępuje postępowania dotyczącego podziału nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz.U. 2016, poz. 2147 ze zm.) i fakt, że wnioskodawca nie zgadza się z przebiegiem wskazanej w dokumentacji geodezyjnej granicy, nie może stanowić podziału istniejących działek [...].

W złożonym zażaleniu S. P. i A. P. zakwestionowali stanowisko organu o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania organ w ocenie strony naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro bowiem granica działek jest sporna (sporne jest jej ustalenie i wytyczenie), to przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było konieczne. W ocenie strony w sprawie doszło jednocześnie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., w ten sposób, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, dlaczego w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe jest konieczne ze względu na spór co do przebiegu granicy, organ uznał to postępowanie za niedopuszczalne, gdy faktycznie jest to jedyna prawna możliwość wytyczenia spornych granic nieruchomości.

W zażaleniu podkreślono, że S. P. i A. P. składając wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego kierowali się wskazówkami pochodzącymi od tutejszego wydziału geodezji (pisma z dnia 13 lipca 2011 r. oraz z dnia 13 czerwca 2017 r.), gdzie jasno wskazano, że jest to właściwa droga dla rozstrzygnięcia spornych granic. Zdaniem strony granicę należy uznać za sporną ponieważ na wyrysach map znajduje się linia graniczna, której odtworzenie w rzeczywistości powoduje, że granica działek przebiega przez pokój sąsiada, co prowadzi do absurdalnego wniosku, że wnioskodawcom oprócz ich domu przysługuje także część domu sąsiada.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu rozgraniczeniowym o zasięgu prawa własności, lecz jedynie do ustalenia przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji określającej i opisującej jej przebieg. Dlatego, gdy istniejąca dokumentacja nie jest kompletna i spójna, a jest wewnętrznie sprzeczna, rozgraniczenie orzekane przez organ może nastąpić na podstawie zgodnego i niekwestionowanego oświadczenia stron. W postępowaniu rozgraniczeniowym nie tworzy się granicy, lecz ustala się jej przebieg jaki wynika z dotychczasowych dokumentów i stanu faktycznego. Istotą rozgraniczenia w ujęciu prawnym jest zatem ustalenie przebiegu granicy w takim kształcie w jakim on dotychczas był, a nie jaki powinien być w ocenie stron postępowania. Skoro więc przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] wynika z dokumentacji, to nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Z wszystkich map wynika bowiem, że granica pomiędzy działkami nr [...] stanowi niejako "symetryczne odbicie" granic pomiędzy sąsiednimi działami nr [...] i nr [...], co widoczne jest zwłaszcza, jeśli porówna się południową granicę pomiędzy działkami nr [...] z południową graniczą działek [...]. Postępowanie nie mogło więc być wszczęte z tej uzasadnionej przyczyny, że w sprawie brak jest podstawy faktycznej do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z art. 29-30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do argumentów, że wnioskodawcy wystąpili o wszczęcie postępowania zgodnie udzielonymi im wskazówkami, Kolegium stwierdziło końcowo, że z żadnego ze wskazanych przez stronę pism nie wynika, aby organ I instancji wskazał im postępowanie rozgraniczeniowe jako właściwe do załatwienia ich sprawy.

S. P. i A. P. zaskarżyli postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta G. i przesłanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1. Art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę uwzględniania wniosku strony o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy wniosek pochodzi od osób uprawnionych, a faktyczne ustalenie przebiegu jednej z granic pomiędzy ww. nieruchomościami oraz wytyczenie w terenie jest uzasadnione, co winno obligować organ do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego;

2. Art. 7, 8, 11 k.p.a. w ten sposób, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący i pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, dlaczego w sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe jest konieczne ze względu na spór co do ich przebiegu, organ uznaje postępowanie rozgraniczeniowe za niedopuszczalne

3. Art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy;

4. Art. 80 k.p.a. tj. przekroczenie zasady uznania administracyjnego poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy;

5. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez niespełnienie wymogów tych przepisów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób niewystarczający, niezgodnie z wymaganiami prawa, w tym poprzez posługiwanie się ogólnikowymi zwrotami, zamiast wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i wskazania dlaczego określone dowody zostały uznane za wiarygodne, a inne nie, brak spójnego wywodu uzasadniającego wydane rozstrzygnięcia,

6. Art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo niezaistnienia przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że skarżący posiadają przymiot strony oraz nie ma żadnych innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postpowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie została oparta o przepis art. 61a k.p.a. który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści art. 61a k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że może mieć to miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).

Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 zm.), zwanej dalej " ustawą", wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia.

Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w formie postanowienia, ustawa nie określa zaś w jakiej formie następuje odmowa wszczęcia takiego postępowania. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd aprobuje, że w sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie może być wszczęte z urzędu, a brak jest w ustawie stosownych przepisów określających w jakiej formie należy dokonać odmowy jego wszczęcia zastosowanie mają przepisy art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej zwana "k.p.a.". Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ww. przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek (podmiotowych lub przedmiotowych), o których tam mowa, uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić jego rzeczywistą treść, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdził bowiem, że istnieją dokumenty pozwalające na odtworzenie położenia znaków granicznych w trybie art. 39 ustawy (wznowienie znaków granicznych), bez konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, co zaaprobował organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów nie zasługuje na akceptację.

Skarżący we wniosku z dnia 13 lipca 2017 r., jak również we wcześniejszych pismach kierowanych do organu twierdzili, że granica ich działki nr ew. [...] i działki nr [...] jest sporna i brak jest zgody co do jej przebiegu. W aktach sprawy znajduje się mapa, z której wynika, że granica pomiędzy działkami biegnie poza linią ściany dzielącej budynki. Nadto wnioskodawcy twierdzą, że od strony ogrodu ich działka została pomniejszona o około 10 m2, na korzyść sąsiada K. R. (właściciel działki nr [...]).

Sąd stoi na stanowisku, że w takim stanie sprawy nie można było, przyjąć, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania poprzez przyjęcie, iż wniosek dotyczy nieruchomości, co do których niesporny jest przebieg granic, zaś można go załatwić w trybie art. 39 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 3098/12 wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że: " Z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można zatem korzystać w przypadku gdy istnieje spór co do przebiegu granicy i w związku z tym jeden z właścicieli nie wyraża zgody na wznowienie znaków granicznych. Wówczas konieczne jest rozgraniczenie nieruchomości, o którym mowa w art. 33 ustawy. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki ustalony stan jedynie przywraca." ( publ. LEX nr 2006640).

Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości niezależnie od tego czy jest rozstrzygana na drodze administracyjnej, czy też na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym ma jednolity przedmiot oraz istotę. Jest to sprawa o wiążące ustalenie przebiegu granic gruntów, które nie zostały ustalone, albo które zostały ustalone, lecz stały się sporne (art. 153 k.c.).

Z akt sprawy nie wynika jakie były przyczyny powstania sporu co do przebiegu granicy między działkami, a zwłaszcza czy po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w 1973 r., w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogły sprawić, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania.

Obowiązkiem organu, po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania, było zatem wezwanie skarżących do wskazania, czy odnośnie granic gruntów tam wskazanych, pojawiły się okoliczności świadczące o zmianach w zakresie władania przedmiotowymi gruntami, które spowodowały, że istniejące granice stały się sporne. Na brak wyjaśnienia tej kwestii przez organy wskazano w skardze, zarzucając, wobec powyższego, naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Bez takich wyjaśnień ze strony skarżących nie można było dokonać prawidłowej oceny wniosku o wszczęcie postepowania z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a.. Tym samym Sąd uznał, że odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna, zaś sformułowane w skardze zarzuty dotyczące braku prawidłowej oceny stanowiska skarżących w sprawie zasługiwały na uwzględnienie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu.

Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji ( pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tj. Dz. U. z 2018r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcowskie w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).