Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 162/16 w sprawie ze skargi E.S.-C. na bezczynność Prezesa [..] Spółki z o.o. z siedzibą w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Go 162/16 oddalił skargę E.S.-C. na bezczynność Prezesa [..] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skierowanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. E.S.-C. zwróciła się do [..] o podanie sygnatury akt sprawy, za którą Wspólnota Mieszkaniowa [..] jest obciążana kosztami sądowymi.

W odpowiedzi na wniosek w dniu 6 września 2016 r. [..] Sp. z o.o. poinformowało stronę, iż spółka, jako zarządca nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w Ś., wszelkich informacji dotyczących prowadzonych spraw sądowych oraz egzekucyjnych udziela wyłącznie współwłaścicielom nieruchomości.

W korespondencji z dnia 11 września 2016 r. E.S.-C. stwierdziła, że żądana informacja stanowi informację publiczną i w przypadku odmowy jej udostępnienia powinna zostać wydana decyzja administracyjna, a następnie wobec braku reakcji podmiotu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim domagając się zobowiązania Prezesa [..] Sp. z o.o. w Ś. (dalej także [..]) do wykonania wniosku i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak organu, którego bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania według nom przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że [..] Sp. z o.o. w Ś. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro jedynym wspólnikiem [..] Sp. z o.o. jest Gmina Ś. Niemniej jednak oceniając treść wniosku skarżącej Sąd doszedł do przekonania, że nie dotyczył on informacji o podmiocie, do którego zwrócono się z wnioskiem lecz o podmiocie trzecim – Wspólnocie Mieszkaniowej [..] w Ś. Wyjaśniając, że wspólnota mieszkaniowa w żaden sposób nie jest związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a mienie wspólnoty nie jest mieniem państwowym, ani mieniem komunalnym, czy też majątkiem instytucji publicznoprawnej, Sąd stwierdził, że wspólnota nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, iż zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w Ś. jest [..], a więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie powoduje, że informacje dotyczące wspólnoty stają się informacjami publicznymi.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, żądana informacja jako dotycząca podmiotu trzeciego, do którego nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Skoro zaś żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenia takiej informacji był zobligowany do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co uczynił w terminie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwalniając się z zarzutu bezczynności w załatwieniu wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o zmianę orzeczenia i orzeczenie, że Prezes [..] dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że konstytucyjne prawo podmiotowe nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym informacji, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca przed Sądem I instancji,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje swym zakresem dostęp do dokumentów poprzez błędne zastosowanie polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentów będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego wykonującego zadania władzy publicznej i gospodarującego mieniem komunalnym,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez ograniczenie tego prawa pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczności ochrony którejkolwiek z wymienionych konstytucyjnych wartości,

- art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego lub zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez błędne przyjęcie, że Prezes [..] Sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, co doprowadziło to Sąd do błędnego ustalenia zakresu działalności Spółki, objętej zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej,

- art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego poprzez brak zastosowania przez Sąd wskutek uznania, że Prezes [..] jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia zakresu działalności Spółki, objętej zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie było udostępnienie informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że uznanie określonej informacji za publiczną uniemożliwia okoliczność, że określona informacja dotyczy osoby trzeciej,

- art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że Spółka nie pozostaje w bezczynności, choć nie udostępniła informacji publicznej w posiadaniu której się znajdowała.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes [..] jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co sprawia, że informacją publiczną jest informacja o działalności tego podmiotu, a nie tylko informacja w takim zakresie, w jakim Spółka wykonuje zadania publiczne i gospodaruje środkami publicznymi - błędne ustalenia stanu prawnego przez Sąd miało istotne znaczenie dla ustalenia obowiązków informacyjnych spoczywających na zobowiązanym. W ocenie skarżącego kasacyjnie dla ustalenia charakteru prawnego określonej informacji kluczowe jest ustalenie, czy informacja dotyczy działalności podmiotu zobowiązanego oraz czy jest informacją o sprawach publicznych, a nie czy dotyczy jakkolwiek rozumianego "podmiotu trzeciego". W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem są informacjami odnoszonymi do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym, a więc informacje związane z działalnością [..], spółki komunalnej, jako podmiotu zarządzającego wspólnotą mieszkaniową stanowią informacje publiczne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) – dalej u.d.i.p., oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy tym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oceniając żądanie zawarte we wniosku skarżącej doszedł do przekonania, że nie dotyczy ono informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wyjaśniając, że informacja dotyczy podmiotu trzeciego, do którego nie znajduje zastosowania u.d.i.p. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie podważone w drodze podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, kwestionując wykładnię i zastosowanie art. 61 ust.1 Konstytucji przez przyjęcie, że prawo do informacji nie obejmuje informacji, o które zwróciła się skarżąca, zastosowanie przepisu art. 61 ust. 2 Konstytucji przez ograniczenie dostępu do dokumentów będących w posiadaniu organu oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ograniczenie dostępu do informacji mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek w niniejszej sprawie.

Zarzuty te nie mogły być skuteczne.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej współistnieje w polskim porządku prawnym z konstytucyjnym prawem do prywatności, które w systematyce Konstytucji znajduje się wśród "Wolności i praw osobistych" i zgodnie z którym "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym" (art. 47 Konstytucji). Regulacja konstytucyjna nie daje podstaw do twierdzenia, że ochrona prawa do prywatności nie może wyłączać kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, a uzasadnia jedynie ograniczenie dostępu do takiej informacji. Jeżeli określona informacja ma charakter informacji publicznej, to wówczas prawo do prywatności stanowi podstawę ograniczenia w tym zakresie dostępu do tego rodzaju informacji zgodnie z regulacją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli jednak wnioskowana informacja nie dotyczy sfery publicznej, lecz prywatnej, to nie ma podstaw do kwalifikowania takiej informacji jako informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) jest prawidłowa. Bez wątpienia bowiem, niezależnie od przyjęcia, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej został uznany za podmiot określony w art. 4 ust. 1 pkt 4 czy pkt 5 u.d.i.p. informacja, o którą zwróciła się skarżąca nie ma charakteru publicznego. Jak przyjął słusznie Sąd I instancji informacja dotycząca wspólnoty mieszkaniowej, a więc podmiotu który nie dysponuje majątkiem publicznym nie stanowi informacji publicznej, a skarga kasacyjna, która w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, stanowiska powyższego nie podważyła. Bez znaczenia bowiem było, kto jest dysponentem żądanej informacji, skoro nie posiadała ona waloru informacji publicznej, a tym samym nie mogła być ona udostępniona w oparciu o przepisy u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego Sąd I instancji nie dokonał także błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że możliwość odniesienia informacji do osoby trzeciej wyklucza publiczny charakter informacji. Sąd wskazał bowiem wyraźnie, że zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie wchodzi w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Odmowa uwzględnienia żądania skarżącej w postępowaniu sądowym nie wynikała zatem z uznania, że publicznego charakteru nie mają informacje, które mogą w jakikolwiek sposób dotyczyć podmiotu trzeciego, lecz z uznania, że informacje dotyczące wspólnoty mieszkaniowej nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie mógł być zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w wyniku uznania, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności z powołanego w treści zarzutu względu, a więc braku udostępnienia informacji. Zarzut ten także dotyczy próby zakwestionowania ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, a więc uznania, że podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności udzielając odpowiedzi na wniosek w formie pisma informującego wnioskodawczynię o braku podstaw do jego załatwienia zgodnie z żądaniem. Skoro Sąd uznał, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia bezczynności, uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wykładni i zastosowania przepisów u.d.i.p. w niniejszej sprawie, to stanowisko to nie mogło być podważone w drodze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Nadto zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny jedynie w przypadku uznania, że informacja podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. i uznaniu, że podmiot zobowiązany znajduje się w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie nie było zaś przedmiotem kontroli Sądu ewentualne dysponowanie przez podmiot żądaną informacją, skoro nie miała ona charakteru informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy nieskuteczny okazał się zarzut błędnego zastosowania w wyniku błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 2. Nadto sposób sformułowania zarzutu dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazywał, że skarżąca kasacyjnie skierowała swoją argumentację nie przeciwko przyjętemu przez Sąd rozumieniu abstrakcyjnej normy prawnej zawartej w przepisie a w efekcie jej nieprawidłowemu zastosowaniu lecz usiłowała dowieść, że "informacje, o które zwróciła się" stanowią informacje publiczne. Zarzut ten w istocie dotyczył stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ta sama wada obejmowała wskazany w ramach przepisów prawa materialnego zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.d.i.p. – przez błędne ustalenie zakresu działalności Spółki (podmiotu do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej), wobec czego zarzut ten musiał być uznany za nieskuteczny.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skoro oddalenie skargi na bezczynność nie było wynikiem ich zastosowania w sprawie. Ograniczenia w dostępie do informacji mogą bowiem dotyczyć wyłącznie informacji publicznej, której żądanie może być skuteczne w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.