Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na działanie P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie hałasu emitowanego z dzwonów kościelnych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. N. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 20 listopada 2019 r. wpłynęła drogą elektroniczną skarga, w której skarżący nie zgodził się z działaniami i zaniechaniami P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: PWIOŚ). W skardze wskazano, że jest wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2, art. 50 § 1 i 2 oraz art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 2 i art. 5 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez "nienależyte wykonywanie zadań, zaniechanie działań, naruszenie praworządności, przekraczanie uprawnień, nieprzestrzeganie prawa i interesu skarżącego". W skardze sformułowano wniosek o jej rozpatrzenie na podstawie obowiązującego prawa, w szczególności na podstawie wskazanych przepisów, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący interweniował w organie w sprawie ponadnormatywnej emisji hałasu z dzwonów kościelnych używanych w Parafii pw. [...] w H. W sprawie przeprowadzano kontrole podejmując również bezskuteczną (z uwagi na prośbę prowadzącego DPS) próbę zbadania poziomu hałasu na terenie sąsiadującego z parafią Domu Opieki Społecznej. Wniesiona przez skarżącego skarga na działanie PWIOŚ została rozpoznania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia pomiarów hałasu. Ustalono następnie wyłączenie w Parafii urządzeń odtwarzających dźwięk dzwonów i pieśni religijnych, a mimo to skarżący zaczął się uskarżać na hałas dochodzący z odprawianych niedzielnych mszy. W uzyskanym stanowisku z GIOŚ wskazano, że uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym są wyłączone z ustawowego zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. Skutkowało to ponownym uruchomieniem dzwonów kościelnych. Następnie organ przeprowadził ponowną kontrolę w Parafii stwierdzając emisję dźwięku dzwonów kościelnych i dźwięku kurantów w określonych godzinach w niedziele i dni powszednie. W ocenie organu, dzwony używane są wyłącznie w celach związanych z kultem religijnym. Uzyskano również oświadczenie Proboszcza parafii sąsiedniej prowadzącego DPS, zgodnie z którym ani on, ani żaden z pensjonariuszy nie wnosi zastrzeżeń do emisji dźwięku dzwonów. W tych okolicznościach PWIOŚ wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 343 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i ukarania grzywną właściciela urządzeń nagłaśniających. Organ wskazał również na postanowienie WSA w Białymstoku z 16 października 2019 r. w sprawie II SA/Bk 674/19 odrzucające wcześniejszą skargę J. N. na działanie PWIOŚ.

W odpowiedzi na wezwanie sądu o wypowiedzenie się, czy skarga jest wyłącznie skargą na działanie organu (sąd wskazał skarżącemu na postanowienie w sprawie II SA/Bk 674/19) czy też również skargą na bezczynność - w piśmie z 13 sierpnia 2020 r. skarżący sformułował prośbę o "łączne rozpoznanie skarg" (k. 232, 236).

W tych okolicznościach z pisma z [...] października 2019 r. zarejestrowanego w sprawie niniejszej jako skarga na działanie PWIOŚ wyodrębniono również skargę J. N. na bezczynność PWIOŚ i zarejestrowano pod nową sygnaturą. Sprawa ta będzie podlegała odrębnemu rozpoznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na działanie złożona w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu.

Każda skarga wpływająca do sądu administracyjnego podlega w pierwszej kolejności ocenie pod względem jej dopuszczalności. Skarga w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zdaniem sądu, w piśmie J. N. z [...] października 2019 r. zawarte jest żądanie skontrolowania działania/zaniechania PWIOŚ z punktu widzenia przepisów prawa. Treść tej skargi, ale również okoliczności jej wniesienia, świadczą o tym, że skarżący nie zgadza się ze sposobem działania ww. organu (zarzuca "nienależyte wykonywanie zadań") oraz kwestionuje "zaniechanie działań" będące "nieprzestrzeganiem prawa i jego interesu". Sąd zauważa, że tak sformułowana skarga zawiera wyrażenie niezadowolenia z dotychczasowego działania PWIOŚ oraz zarzuca zaniechanie. Z tych powodów, a także wobec faktu ponad dwuletniej wymiany korespondencji między skarżącym a organem, w trakcie której nie doszło do wydania orzeczenia administracyjnego (procesowego lub merytorycznego), sąd – po uzyskaniu wypowiedzi strony – ocenił, że w istocie pismo z [...] października 2019 r. zawiera dwie skargi: skargę na działanie oraz skargę na bezczynność.

W sprawie niniejszej załatwiona zostanie skarga na działanie.

Skarga ta podlega odrzuceniu, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych i w tym zakresie sąd w całości podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia w sprawie II SA/Bk 674/19.

Powtórzyć zatem należy za sądem w tamtej sprawie, że stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu lub przewlekłość w podejmowaniu tego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a.). Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność oraz zaniechanie, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje także sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposób procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.).

Zdaniem sądu, z sytuacją złożenia do sądu w piśmie z [...] października 2019 r. także skargi na działanie organu w ramach procedury załatwiania skargi tzw. obywatelskiej mamy do czynienia w sprawie niniejszej. To zaś powoduje konieczność odrzucenia takiej skargi bez jej merytorycznego rozpoznania.

Z pisma skarżącego zarejestrowanego jako skarga do sądu wynika, że skarżący kwestionuje nienależyte wykonywanie zadań przez PWIOŚ, a zatem formułuje ogólne zastrzeżenia odnośnie pracy organu. Nie kwestionuje żadnego aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści wielokrotnie przesyłanych do PWIOŚ pism wynika, że skarżący w tej korespondencji nie zgadzał się ze sposobem wykonywania zadań przez pracowników organu, zaś finalnie wniósł w tej mierze skargę do sądu administracyjnego. Nie jest to zatem w tej części skarga mająca na celu skontrolować legalność konkretnych działań organu (aktów, orzeczeń) ale jest to skarga tzw. obywatelska, wyrażająca niezadowolenie z działań organu.

W konsekwencji, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia takiej skargi, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych aktów lub bezczynności. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, skarga składana w trybie art. 227 K.p.a. nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a takie akty - jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy - nie zostały w sprawie wydane.

Dodać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie organów administracji publicznej dotyczących sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie z dnia 5 października 2018 r., II SA/Bk 637/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji należało uznać, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga na działanie P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem jej niedopuszczalności i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.