Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 18 lutego 2019 r. nr VII/41/19 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r.".

W dniu 18 lutego 2019 r. Rada Gminy Grabów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 6k w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i art. 6c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/41/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. W § 6 opisanej uchwały postanowiono, iż "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r.".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował ww. uchwałę w części dotyczącej zawartego w § 6 sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2019 r.". Prokurator Rejonowy wskazał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019 r., zgodnie zaś z zapisem § 6 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2019 r. Zdaniem Prokuratora Rejonowego przy takim określeniu mocy obowiązującej uchwały można wskazać dwie daty 1 kwietnia 2019 r. lub 4 kwietnia 2019 r., przy czym ta pierwsza data oznacza, iż akt prawa miejscowego obowiązywał wcześniej niż 14 dni od ogłoszenia. W ocenie Prokuratora Rejonowego takie określenie wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest nieprawidłowe. Prokurator Rejonowy zarzucił, iż sformułowanie § 6 uchwały jest wewnętrznie sprzeczne i nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Końcowo Prokurator Rejonowy podkreślił, iż data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie sformułowania zawartego w § 6: "z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2019 r."

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grabów wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym w dniu 18 marca 2020 r. i zawiera jeden termin wejścia w życie, tj. 1 kwietnia 2020 r., co czyni zarzut skargi niezrozumiałym oraz pozbawionym logicznych racji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 6 kwestionowanej uchwały.

Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) - dalej: u.s.g., Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały i mając na uwadze błędne wskazania co do poszczególnych dat przez obie strony postępowania, przypomnieć trzeba, iż Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował zawarte w § 6 uchwały z dnia 18 lutego 2019 r. sformułowanie "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r.". Zgodnie z pełnym brzmieniem § 6 opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r.". Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 18 marca 2019 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019 r., poz. 1488).

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) dalej: u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych"(vide - wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Lex nr 1496757). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016).

Z przepisu § 6 uchwały Rady Gminy wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Stosownie do tego uchwała Rady Gminy została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 18 marca 2019 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019 r., poz. 1488), a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2019 r. Druga część przepisu § 6 stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała Rady Gminy obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu 1 dnia poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, Lex nr 745595 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, Lex nr 1628700).

Gmina Grabów nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej.

Sformułowanie przepisu § 6 uchwały z dnia 18 lutego 2019 r. prowadzi to do wniosku, że uchwała Rady Gminy obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego o 1 dzień datę jej wejścia w życie. Zdaniem Sądu, takie brzmienie wspomnianego uregulowania wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, że w tej sytuacji doszło do skrócenia okresu vacatio legis, a nawet gdyby przyjąć założenie o skróceniu okresu wejścia w życie uchwały, co nie jest akceptowane przez Sąd, to przedstawione wcześniej okoliczności również nie uzasadniałyby zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Ponadto w zdaniu odrębnym od wyroku TK z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt K 31/06 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 147), podkreślono, że "przy skracaniu okresu vacatio legis wartość konstytucyjna związana z vacatio legis musi ustąpić innej, donioślejszej wartości konstytucyjnej, a nie - na przykład - faktom mającym charakter polityczny."

W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że wejście w życie uchwały Rady Gminy z dniem 1 kwietnia 2019 r. realizuje inną donioślejszą zasadę konstytucyjną.

Jak wynika z przywołanego powyżej przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Ponadto, w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 6 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).

Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyrok WSA w Gliwicach, sygn.. akt I SA/Gl 348/18, wyrok NSA, sygn.. akt I OSK 96/14, wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt 669/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

mko