Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, wydanej J. B.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Na podstawie dokonanych ustaleń oraz znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego organ podzielił w całości stanowisko składu orzekającego, zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) oraz stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. W. wniósł o uznanie decyzji SKO za nieważną, zarzucając organowi pominięcie faktu, że skarżący – jako strona postępowania – nie został poinformowany przez przedsiębiorcę, iż stara się on o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Organ wydający decyzję również nie poinformował o tym skarżącego, mimo że art. 10 § 1 k.p.a. obliguje do powiadomienia o prowadzonym postępowaniu. Zarzucił organowi nadinterpretację w rozumieniu czynności zwykłego zarządu według kodeksu cywilnego co do sprzedaży napojów alkoholowych w małych wspólnotach mieszkaniowych. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. (IIGSK 853/10). Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, skarżący zarzucił nierówne traktowanie wobec prawa przez nieuprawnioną interpretację prawa co do zarządu zwykłego nieruchomością w odniesieniu do handlu alkoholem, a także niekompletność wniosku o wydanie decyzji na sprzedaż alkoholu. Przez to decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co kwalifikuje decyzję do uznania za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten stwierdził, że skarga nie jest zasadna, i wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do skargi organ stwierdził, że rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wszelkie istotne okoliczności sprawy. Decyzję wydano na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów, dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Zarzuty skarżącego są powtórzeniem jego stanowiska zajętego w dotychczasowym postępowaniu. Skarżący przedstawił także stanowisko Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad. Stąd decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Stwierdzenie nieważności może wystąpić tylko wtedy, gdy decyzja jest niewątpliwie dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wnioskodawca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Kolegium, wskazał rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, a także naruszenie przepisów k.c. i k.p.a., polegające na braku zgody wnioskodawcy na wydanie zezwolenia alkoholowego.

W kwestii zarzutu rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił potoczne znaczenie tego pojęcia. Słowo "rażący" pochodzi od czasownika "razić", czyli "kłuć w oczy", negatywnie wyróżniać się z otoczenia, nie zgadzać się z tłem. Jeżeli tłem jest prawo, to niezgodność z nim decyzji, "rzuca się w oczy", "odbija od tła". Proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wywiódł, że nie każde naruszenie prawa jest rażące, lecz tylko takie, które jest drastyczne, wyraźne, oczywiste. W celu zakwalifikowania danej decyzji ostatecznej do kategorii aktów administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa strona powinna zatem wykazać, że treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter takiego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Proste zestawienie treści takiej decyzji z treścią przepisu prawa wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda da się uzasadnić z jednakową mocą. Różnica poglądów co do wykładni przepisu nie może być więc kwalifikowana jako przesłanka do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Organ odwołał się także do ugruntowanego w literaturze poglądu, według którego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przesłanką stwierdzenia nieważności może być więc wydanie decyzji niewątpliwie sprzecznej ze stanem faktycznym i prawnym.

Organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, że wyrażenie zgody przez współwłaścicieli na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to nie byłaby to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie było przesłanki dopuszczającej stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych względów, podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z wyrażeniem przez niego zgody na wydanie zezwolenia alkoholowego nie mogły stanowić podstawy do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd uznał, że skarga J. W. jest uzasadniona, co musiało prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, co jest niesporne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpatrzenie zakończonej sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie. Decyzja stwierdzająca nieważność może mieć zatem jedynie charakter wyjątkowy. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., IV S.A. 948/87).

Wnioskodawca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Kolegium, wskazał rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Według tego przepisu do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć między innymi pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że skarżący, będąc współwłaścicielem w części wynoszącej 42,10% budynku, w którym jest zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, takiej pisemnej zgody nie udzielił, a także to, że o wyrażenie takiej zgody w ogóle się do niego nie zwracano.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z reglamentacją prawną działalności gospodarczej w zakresie detalicznej sprzedaży alkoholu. W kontekście art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci pisemnej zgody podmiotów wymienionych w tym przepisie, związanych prawnie z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r. (II OSK 853/10) podkreślił funkcję ochronną tej regulacji. Zakłócenia wynikające z prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży alkoholu, w zestawieniu z miejscem, w którym ma być prowadzona taka działalność, tj. wielorodzinny budynek mieszkalny, powinny być konfrontowane z prawnie chronionym dobrem, jakim jest mir domowy. Oświadczenie woli uprawnionych podmiotów jako podstawowy warunek wstępny przybiera formę pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., II GKS 274/06). Organy prowadzące postępowanie w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązane są dokonywać także ocen ze sfery prawa cywilnego i rozstrzygnąć na podstawie przedłożonych dokumentów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu, a także wymaganą zgodą uprawnionych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r. stwierdził, że "weryfikowanie warunku zgody, o której mowa w realizującym funkcję ochronną przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wyraża się w przeprowadzeniu ustaleń dotyczących tego, czy złożona została ona w formie pisemnej, ma charakter bezwarunkowy, pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu".

Skład orzekający akceptuje przedstawiony pogląd. Na organie prowadzącym postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ciążył zatem obowiązek zbadania i oceny przedłożonych dokumentów oraz dokonania niezbędnych ustaleń, w tym co do podmiotu uprawnionego do wyrażenia zgody.

Według art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c.). Z taką też wspólnotą mieszkaniową miały do czynienia organy zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych. Do zarządu nieruchomością wspólną w małej wspólnocie mieszkaniowej nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali, dotyczących zarządu nieruchomością wspólną w dużej wspólnocie mieszkaniowej. W rozpoznawanej sprawie współwłaściciele nie określili sposobu zarządu nieruchomości wspólną, co oznacza, że mają tu zastosowanie wskazane wcześniej przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego.

Według art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. O ile takiej zgody brak, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosowne zaś do dyspozycji art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że zaliczenie określonej czynności do zwykłego zarządu czy przekraczającej ten zakres jest dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, z uwagi na brak możliwości przyjęcia jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Wyrażany jest pogląd, że przez czynność zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, natomiast pozostałe czynności należą do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku organu, Sąd przyjmuje, że wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Należy bowiem mieć na uwadze rodzaj prowadzonej działalności, jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych, szczególnie dokonywana w budynku wielorodzinnym obejmującym trzy lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Jest to działalność reglamentowana o szczególnym charakterze, wszak może ona nieraz prowadzić do znacznego ograniczenia uprawnień właściciela lokalu mieszkalnego i jego najbliższych do spokojnego, niezakłóconego i umożliwiającego odpoczynek korzystania z lokalu, z zachowaniem prawa do prywatności i intymności życia rodzinnego.

W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, by zgoda właścicieli odrębnych lokali i współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na funkcjonowanie w ich nieruchomości lokalu, w którym ma być podawany alkohol, nie przekraczała zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, skoro taka działalność może w niemałym stopniu zmienić dotychczasowe warunki realizacji prawa do mieszkania w małej wspólnocie. W konsekwencji należało przyjąć, że do uzyskania zezwolenia w badanym przypadku potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak ich zgody wyrażonej na piśmie stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Decyzja wydana bez uzyskania zgody skarżącego naruszała zatem prawo w sposób rażący. Oczywistość uchybienia prawu wynika z charakteru naruszonego przepisu. W art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jasno określono krąg podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody.

Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzone w rozpoznawanym przypadku skutki naruszenia prawa są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście zasady praworządności. Wystąpiła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji Wójta Gminy S. K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił zatem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętego w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet gdyby uznać, że wyrażenie omawianej zgody należy zakwalifikować do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Dlatego też – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 tej ustawy, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III sentencji ma umocowanie w art. 152 tego samego źródła prawa.