Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zasakrżoną skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ( znak [...]) Wojewóda urzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. ( znak: [...]) o ustaleniu na rzecz S. i E.M. odszkodowania w wysokości 372 064 zł za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,4356 ha oraz [...] o powierzchni 0,2266 ha oraz w wysokości 3 739 zł za plantację kultur wieloletnich – lucerny na działce nr [...] o powierzchni 0,4356 ha.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się nastepująco:

W wyniku decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ( znak: [...]) stanowiąca własność S. i E.M. nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona numerami ewidencyjnymi działek: [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej łączącej drogę krajową nr [...] z ulicą [...] wraz ze ścieżką rowerową, odwodnieniem i oświetleniem drogowym oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami – ETAP 1" i z dniem ostateczności tej decyzji, tj. z dniem 29 marca 2013 r., stała się z mocy prawa własnością Gminy.

W toku wszczętego z urzędu, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu R.M. sporządzenie opertów szacunkowych m.in. działek: [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha. W sporządzonych w styczniu/lutym 2014 r. operatach wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę 45 594 zł, z tego wartośc gruntu na kwotę 40 859 zł, a wartość uprawy lucerny na tej działce na kwotę 4 735 zł., zaś wartość działki nr [...] po korekcie na kwotę 21 255 zł. W obu operatach oszcowanie warości gruntu nastąpiło z powołaniem się na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Stwierdzając, iż na terenie [...] w ostatnich dwóch latach nie było transakcji nieruchomościami drogowymi, co - jak wskazał w operacie - ustalił na podstawie wywiadu w urzędzie gminy i oraz na podstawie badania aktów notarialnych z terenu powiatu [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartogtraficznej, do analizy przyjął transakcje na rynku lokalnym – rynku powiatów [...] i [...].

W toku postępowania małżonkowie M. - wnosząc zastrzeżenia do otrzymanego operatu, dotyczące przede wszystkim faktu, iż na terenie [...] odnotowano 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, w tym 3 dotyczące nabycia gruntów przeznaczonych, już w planie miejscowym, tak jak ich nieruchomość, pod inwestycje drogowe - złożyli operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę P.M.. W operacie tym, sporządzonym [...] maja 2014 r., wartość nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha ustalona została na kwotę 375 803 zł. Uprawa lucerny na działce nr [...] oszcowana została na kwotę 3 739 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta “odrzucił z materiału dowodwego" operat wykonany przez rzeczoznawcę R.M. wskazując, iż bardziej wairygodny pozostaje operat sporządzony przez rzeczoznawcę P.M..

Decyzją z dnia [...] października 2014r. znak: [...] Starosta, powołując sie na przepisy art. 12 ust. 4a , 4f, i 5 , art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2 , art 132 ust. 1a , art. 134 ust. 1 i art 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o tenże operat ustalił na rzecz S. i E.M. odszkodowanie w wysokości 372 064,00 zł za prawo własności w/w nieruchomości i 3 739,00 zł za plantację kultur wieloletnich - lucerny, którą została obsiana w/w działka nr [...] zobowiązując jednocześnie Burmistrza Miasta i Gminy do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjął wartość nieruchomości uztsaloną w operacie rzeczoznawcy P.M..

W odwołaniu od tej decyzji Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, zarzuciła :

-naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gn polegające na znacznym zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej wartości,

-naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy o gn i art. 7 Kpa poprzez dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem w sprawie na zlecenie strony postępowania bez przeprowadzenia rzetelnej analizy tej opinii pod względem uchybień formalno-prawnych,

-naruszenie art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 ustawy o gn poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji,

-naruszenie art. 130 ustawy o gn poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

-naruszenie art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie “złych" nieruchomości do porównania, zatem uchybienie § 3 i § 4 wskazanego rozporządzenia, polegające na “złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

-naruszenie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i już wypłaconych,

-naruszenie art. 153, art. 155 i art. 157 ustawy o gn poprzez zaniechanie przekazania, operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości i uchybieniami formalnymi operatów.

W uzasadnieniu odowłaniapodniesiono, iż operat szacunkowy wykonany na zlecenie małż. M. ustala wartość nieruchomości, tj.działek nr [...] na kwotę: 372.064,00 zł, co daje 56,19 zł za 1 m2 gruntu, a takie stawki na terenie Gminy uzyskuje się jedynie w najbardziej atrakcyjnie zlokalizowanych miejscach, a przede wszystkim terenach uzbrojonych. Analiza dotychczas sporządzonych 10 wycen dla ustalenia odszkodwoań za nieruchomości zajęte na realizację tej samej inwestycji drogowej sporządzonych przez rzeczoznawcę R.M., na zlecenie Starostwa Powiatowego wskazuje, że cena gruntu waha się od 9,38 zł/m2, poprzez stawki: 10,47 zł, 12,63 zł, 14,54 zł. 16,24 zł - do 24,65/m2 zł. Ponadto wskazano, iż rzeczoznawca P.M. nie wziął pod uwagę otoczenia gruntów, które mają być zajęte pod inwestycję, a znajdują się one w otoczeniu pół uprawnych, gruntów ornych zaś teren jest nieuzbrojony, pominął cenność gruntów i okoliczność, że przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową są droższe niż grunty o funkcji przemysłowej, nie wziął też pod uwagę ich przydatności komunikacyjnej. Podkreślono iż w tym przypadku planowana droga gminna zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego choć ma być drogą o kategorii zbiorczej, to nie będzie połączona z drogą krajową nr 12, a służyć będzie jedynie jako dojazd dla ewentualnie przyszłych przedsiębiorców, którzy zechcieliby nabyć grunty pod lokalizację inwestycji w tym rejonie.cW ocenie Gminy, biorąc pod uwagę doktrynę prawniczą, nie powinien być brany pod uwagę operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony poza postępowaniem administracyjnym, a wykonany na zlecenie strony. Końcowo zarzucono też nieskorzystanie z możliwości zwrócenia się do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości operatów.

Do odwołania strona skarżąca dołączyła dwa operaty szacunkowe dotyczące szacowowania wartości nieruchomości, które w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę P.M. uwzględnione zostały jako nieruchomości podobne do wycenianej.

Stanowisko wobec decyzji zajął też pełnomocnik małż. M., prezentując argumenty mające świdczyć o bezzasadności odowłania ( pismo z dnia [...] listopada 2014 r. ).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. (znak [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy, na skutek wydania przez Starostę decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przytaczając regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 687 z późn. zm., powoływanej jako: specustawa) i wskazując na odpowiednie stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., powoływanej jako: ustawa o gn ) stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia stosownego odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.M., określający wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 375 803 zł, na którą składa się wartość rynkowa gruntu w wysokości 372 064 zł oraz wartość plantacji lucerny z uwzględnieniem jej kosztów założenia i pielęgnacji do zakończenia pełnego plonowania w wysokości 3 739 zł.

Stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego pod kątem spełnienia określonych wymogów formalnych oraz w zakresie jego wartości dowodowej. Operat ten, określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji nr [...] Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] lutego 2013r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji odszkodowawczej.

Z opisu zawartego w operacie wynika, iż przedmiot wyceny stanowiła nieruchomość gruntowa - niezabudowana mająca regularny kształt (zbliżony do prostokąta i dostosowany do potrzeb zaprojektowanej drogi), dłuższym bokiem przylegająca do drogi gminnej o nawierzchni nieutwardzonej, której bezpośrednie sąsiedztwo stanowią nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogi i rolę. Teren jest niezabudowany i nieogrodzony. W dniu oględzin działka nr [...] obsiana była lucerną (uprawa wieloletnia), natomiast działka nr [...] stanowiła grunty orne bez zasiewów. Wyceniana nieruchomość przed przejęciem jej pod drogę była objęta planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XX/166/08 Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 2008 r.), zgodnie z którym teren, na którym była położona oznaczony był symbolem H-09-KDZ- teren dróg publicznych, droga/ulica zbiorcza klasy "Z". Organ II instancji stwierdził, że w operacie do analizy przyjęte zostały przez rzeczoznawcę, wszystkie jakie udało mu się wyszukać, transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi lub użytkowanymi jako drogi, położone na terenie powiatu [...]. Analizą wskazanego obszaru objęto okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia sporządzenia operatu szacunkowego w którym zanotowano 7 takich transakcji. Do dalszej analizy przyjęto 6 (jedna została odrzucona ze względu na rażąco odbiegającą cenę jednostkową od przeciętnych cen na analizowanym rynku - 366,67 zł/m2). Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do bezpośredniego porównania przyjął tylko transakcje nieruchomościami położonymi w miejscowości [...], które w momencie sprzedaży w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod drogi. Ze względu na bardzo ograniczoną liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w powiecie [...] w okresie od 2010 r. do dnia sporządzenia operatu do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości wykorzystał rynek nieruchomośći drogowych obejmujący obszar miasta [...]. Analiza ta posłużyła mu jedynie do ustalenia prawidłowości rynku nieruchomości drogowych (cech wpływających na ceny, również zmian w czasie) lecz poziom cen wyznaczyły jedynie transakcje z rynku lokalnego miasta [...]. Rodzaj nieruchomości, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie, rodzaj prawa do nieruchomości uwzględnił poprzez dobór transakcji nieruchomości, pozostałe cechy przyjęto jako atrybuty cenotwórcze. Położenie uwzględnił poprzez cechy: lokalizacja ogólna (odległość od centrum) oraz otoczenie. Stan nieruchomości uwzględnił poprzez cechy: wielkość nieruchomości, rodzaj nieruchomości z której wydzielono drogę (zabudowana/niezabudowana). Analizę wartości jednostkowej szacowanej nieruchomości biegły przeprowadził wg metodyki przewidzianej dla metody porównywania parami:

- ustalił cenę minimalną i maksymalną z badanego zbioru,

- ustalił wagę dla cech rynkowych na podstawie analizy transakcji z miasta [...],

- ustalił stopniowanie cechy,

- określił wartości poprawek przypadających na cechę,

- określił wartość 1 m2 powierzchni dla nieruchomości szacowanej i wartość nieruchomości szacowanej.

Określona wartość rynkowa gruntu w podejściu porównawczym i w oparciu o zaistniałe transakcje wyniosła 372 064 zł.

Wojewoda wskazał, że w celu określenia wartości plantacji kultur wieloletnich - lucerny odmiany "Kometa", znajdującej się na działce nr [...] o pow. 0,4356 ha rzeczoznawca dokonał kalkulacji kosztów założenia plantacji i jej pielęgnacji do pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Wartość plantacji ustalił na dzień [...] lutego 2013 r. Kalkulację aktualnych kosztów założenia plantacji i jej pielęgnacji do pierwszych zbiorów określił na podstawie "Kalkulacji rolniczych uprawy lucerny" wykonanych przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego, ceny usług bazowych przyjętych przez Polski Związek Pracodawców - Usługodawców Rolnych, aktualne ceny na rynku materiałów siewnych, nawozów sztucznych środków ochrony roślin. Łączną wartość utraconych pożytków określił na podstawie sumy rocznych dochodów z plantacji w okresie do końca pełnego plonowania zdyskontowanego na dzień wyceny. Wartość plantacji lucerny (koszt założenia uprawy i wartość utraconych pożytków) oszacowana została na 3 739 zł.

Organ II instancji wskazał, iż aby dokonać prawidłowej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., powoływanego jako: rwn). Przytaczając regulacje § 36 ust. 1- 4 rwn Wojewoda uznał, iż w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec jej przeznaczenia drogowego słusznie do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Podkreślił, iż biegły wyjaśnił, że wyceniana nieruchomość na tle nieruchomości przyjętych do porównania została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej, znajdującej się na obszarze niezabudowanym, co wpłynęło na jej wartość jednostkową ( cena 1 m2 gruntu wyniosła 56,19 zł, co jest wartością poniżej średniej). Ustalona wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Zdaniem organu II instancji, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rwn i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gn oraz rwn. W konsekwencji oszacowana kwota mogła, zdaniem Wojewody, stanowić aktualną wartość rynkową rozumianą jako przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na lokalnym rynku nieruchomości bądź podstawę do wypłaty odszkodowania.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gn polegającego na znacznym zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznaniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej wartości Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę gminną ustalone w trybie art. 1 specustawy odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Za niezrozumiałe uznał twierdzenie skarżącej, iż znacznie zawyżono wartość wywłaszczonej nieruchomości i przyznano odszkodowanie niewspółmiernie wysokie w sytuacji gdy z operatu wynika, iż rzeczoznawca określając wartość wywłaszczonej nieruchomości do bezpośredniego porównania przyjął transakcje nieruchomościami "drogowymi" położonymi w miejscowości [...], które odbyły się w okresie minionych 2 lat, kupującym była skarżąca Gmina, zaś cena jednostkowa za 1m2 wynosiła od 59,42 zł do 89,71 zł, zaś cena 1m2 gruntu wycenianej nieruchomośći wyniosła 56,19 zł, co jest wartością poniżej średniej. Ustalona wartość jest zatem uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Zarzut skarżącej Gminy w tym zakresie uznał za bezzasadny, a nawet irracjonalny, gdyż to właśnie ona, dokonując z własnej nieprzymuszonej woli wskazanych transakcji, wykreowała rynek nieruchomości "drogowych" na terenie miasta [...]. Odszkodowanie w niniejszej sprawie przyznane zostało w oparciu o wartość nieruchomości niższą niż w indywidualnych sprawach wykupu gruntów drogowych przez skarżącą.

W odniesnieniu do zarzutów naruszenia art. 130 ust. 2 ustwy o gn i art. 7 Kpa poprzez dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem prowadzonym w sprawie tj. na zlecenie strony postępowania bez przeprowadzenia jego rzetelnej analizy pod względem uchybień formalno-prawnych, naruszenia art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 ugn poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji, naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art, 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz § 3 i § 4 rwn poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładna analizę operatu szacunkowego, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie “złych" nieruchomości do porównania nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, Wojewoda wskazał na regulacje art. 7, 130 ust. 2, 174 ustawy o gn i charakter operatu szacunkowego jako prawnie sformalizowaną opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości oraz obowiązki i standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych , których status zbliżony jest do osoby zaufania publicznego, co potwierdza też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. W zakresie wątpliwości na czyje zlecenie sporządzony może zostać operat szacunkowy Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. ( I OSK 126/10 ), iż operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa, skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Wskazując na zakres środków dowodowych wynikający z art. 75 § 1 Kpa organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jednym z dowodów pozostwał operat szacunkowy sporządzony na zlecenie pełnomocnika dotychczasowego właściciela, który został przez organ I instancji zbadany pod względem wartości dowodowej. Dopuszczenie tego operatu, jako dowodu w sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on kryteria stawiane przez ustawę o gn i rwn, mógł zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Za zasasdne organ odowławczy uznał też odrzucenie przez Starostę z materiału dowodowego (postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r.) operatu szacunkowego sporządzonego wcześniej na zlecenie tego organu przez rzeczoznawcę majątkowego R.M. ze względu na sporządzenie go w oparciu o transakcje z terenu miasta [...] bez uwzględnienia transakcji z terenu miasta [...], co świadczy o niezachowaniu przez rzeczoznawcę staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywania czynności związanych z określaniem wartości nieruchomości (art. 175 ust. 1 ugn). Z operatu tego i innych dokumentów wynika, iż rzeczoznawca majątkowy R.M. przystępując do szacowania nieruchomości przeprowadził wywiad w Urzędzie Miasta i Gminy, gdzie uzyskał informację o braku w okresie ostatnich dwóch lat na terenie miasta [...] transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Mając na uwadze dane zawarte w operacie szacunkowym P.M., uznał, że Gmina (będąca zobowiązaną do zapłaty stosownego odszkodowania) nie poinformowała rzeczoznawcy majątkowego R.M., o transakcjach na terenie miasta, których uczestnikiem była jako kupujący.

Odnosząc się do kwestii wszechstronnego badania rynku nieruchomości Wojewoda stwierdził, że nie jest to domena organu prowadzącego postępowanie. Analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny stosownie do § 56 ust. 1 pkt 7 rwn przedstawia bowiem rzeczoznawca w operacie szacunkowym i taka właśnie w operacie szacunkowym P.M. została przeprowadzona, w przeciwieństwie do operatu szacunkowego R.M..

Organ II instancji powołał się nadto na treść § 26 ust. 3 rwn zgodnie z którym rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Stwierdził również, iż czynności takie jak badanie i analiza rynku nieruchomości czy też dobór nieruchomości porównawczych należą do zakresu wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, co potwierdza wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12.

Odnośnie zarzutu objęcia przez rzeczoznawcę majątkowego zbyt długim okresem czasu poziomu badania cen (od 1 stycznia 2010 r. do dnia wyceny), i stwierdzenia, iż powinien być to okres maksymalnie do 2 lat ( w wyjątkowych przypadkach można przedłużony o 1 rok), ponownie wskazał za przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia stanowiący, iż rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Podkreślił, że transakcje przyjęte do porównania zostały zawarte [...] stycznia 2012, [...] lutego 2012 r. oraz [...] marca 2013 r. na rynku lokalnym (miasto [...]). Odnośnie ustalenia cech nieruchomości na podstawie rynku nieruchomości terenu [...], który to rynek w żadnym razie nie może być odniesiony do rynku [...], stwierdził, dane rzutujące na wycenę zostały w operacie ustalone na podstawie danych z rynku lokalnego (miasto [...]). Rynek [...] posłużył rzeczoznawcy jedynie do określenia wpływu zmiany cen transakcyjnych z upływem czasu i głównych cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych pod drogi. W trakcie analizy rynku rzeczoznawca majątkowy ustala cechy nieruchomości (atrybutów) oraz ocenia wielkość wpływu określonych cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Stanowi to wagi cech rynkowych. Cechami rynkowymi, na podstawie których porównuje się nieruchomość szacowaną z nieruchomościami podobnymi, są np. ich właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczno-użytkowe i prawne wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen. Do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rzeczoznawca majątkowy każdorazowo dokonuje oceny przydatności cen zawartych w tych umowach z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania do wyceny.

Co do stwierdzenia skarżącej, że z trzech nieruchomości wziętych do porównań dwie dotyczą nieruchomości zabudowanych, a zapłata za trzecią nastąpiła w dwóch ratach w okresie dwóch lat, wskazał, że z treści aktów notarialnych ( przywołanych i wskazanych w piśmie pełnomocnika dotychczasowych właścicieli z dnia [...] listopada 2014 r.) dot. przedmiotowych transakcji wynika, że wszystkie trzy transakcje dotyczyły nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

Co do zarzutu nieuwzględnienia przy wycenie otoczenia i cenności gruntów oraz ich przydatności komunikacyjnej, Wojewoda stwierdził, iż w procesie szacowania biegły uwzględnił jako cechę m.in. "otoczenie nieruchomości" i wyliczył odpowiednią wartość poprawki. Ustalona przez niego wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość (cena 1 m2 gruntu wyniosła 56,19 zł co jest wartością poniżej średniej).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 12 i art. 18 specustawy i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i już wypłaconych za podobne nieruchommości, stwierdził, iż skarżąca nie wskazuje na czym miałoby polegać ich naruszenie. Natomiast argument, iż organ ustalił już odszkodowania na dużo niższym poziomie w stosunku do podobnych gruntów, nie ma żadnego wpływu ani znaczenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Poza zakresem przedmiotowej sprawy pozostają bowiem postępowania, które prowadzone przez Starostę w innych sprawach indywidualnych i rozstrzygnięte zostały w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych.

Ponadto uznał, iż w procesie szacowania nieruchomości nie mają znaczenia kwoty odszkodowań ustalanych przez organy administracji w toku postępowań administracyjnych lecz jako podstawę wyceny stosuje się zaistniałe na rynku ceny transakcyjne. Za takie bez wątpienia nazwać uznać te zawarte w aktach notarialnych stanowiących dane źródłowe dla rzeczoznawcy P.M., gdzie kupującym była Gmina natomiast cena jednostkowa za 1 m2 wynosiła od 59,42 zł, do 89,71 zł.

Uznając bezzasadność zarzutu naruszenia art. 153, art. 155 i art. 157 ustawy o gn poprzez zaniechanie przekazania operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości i uchybieniami formalnymi operatów, stwierdził iż organ I instancji zbadał pod względem wartości dowodowej zarówno operat szacunkowy sporządzony na swoje zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego R.M. jak i wykonanego na zlecenie strony, co potwierdza zgormadzony materiał dowodwoy i uzasadnienie decyzji. Organ może bowiem zakwestionować prawidłowość operatu bez zlecenia jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, co nastąpiło w odniesnieu do operatu szacunkowego R.M., wykonananego w oparciu o transakcje z terenu miasta [...] bez uwzględnienia transakcji na terenie miasta [...]. Dopuszczenie operatu szacunkowego P.M. przez organ I instancji jako dowodu w niniejszej sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on wymogi ustawy o gn i rwn. Zasadne uznanie operatu za prawidłowy nie dawało więc podstaw do występowania przez Strostę o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie skarżącej, która mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z tego nie skorzystała. Pomimo, iż od dnia [...] maja 2014 r. była zawiadomiona o złożeniu przez stronę nowego dowodu w sprawie w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez P.M., nie wnosiła do niego żadnych uwag merytorycznych ani nie była zainteresowana, pomimo wniosku drugiej strony, przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Nadto upoważniony pracownik Urzędu Gminy po zapoznaniu się z aktami sprawy zaświadczył, że nie wnosi uwag do zgromadzonej dokumentacji, a przedłożona przez niego mapka obrazująca położenie wycenianej nieruchomości nie wiązała się z ujawnieniem nowych okoliczności.

W skardze na decyzję Wojewody Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3 , art. 138 § 2 Kpa polegające na:

-niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności czy nieruchomości porównawcze, których ceny transakcyjne stały się podstawą operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P.M. mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę,

-nieprawidłowym zweryfikowaniu materiału dowodowego, co polegało na przyjęciu, iż rzeczoznawca P.M. prawidłowo przyjął do ustalenia wartości nieruchomości trzy transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi bez dokonania analizy cech i charakterystyki nieruchomości porównawczych i niezleceniu organowi pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego przez uchylenie decyzji w celu zweryfikowania, czy nieruchomości porównawcze mimo przeznaczenia pod drogi posiadały cechy pozwalające na przyjęcie ich jako nieruchomości podobne, przez co doszło do naruszenia również art. 4 pkt 16 o gn.

-zbyt ogólnym odniesieniu się do zarzutu braku podstaw do przyjęcia przez rzeczoznawcę P.M. transakcji rynku [...] bez podjęcia analizy czy rzeczywiście nieruchomości przyjęte jako porównawcze mogą być przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości,

-braku analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych i niedokładnej analizie operatu szacunkowego,

-niezasadnym uznaniu, iż rzeczoznawca P.M. w sposób prawidłowy odrzucił dwie transakcje nieruchomościami z rynku [...], jako nieruchomości porównawcze oraz zasadnie posłużył się rynkiem [...] dla badania wpływu cech nieruchomości na ich wartość,

2. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gn, polegające na zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej kwocie,

3. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1) naruszenie art. 129 i art.130 ust,2 w związku z art. 156 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

- dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem w sprawie na zlecenie strony postępowania bez przeprowadzenia rzetelnej analizy wiarygodności tej opinii, przez zaaprobowanie przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych do ustalenia wartości nieruchomości z terenu powiatu [...] bez zbadania cech tych nieruchomości,

-nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji ,

2) naruszenie art.153, art.155, art.157 ustawy z o gn w związku z art. 7, 8, 77 Kpa poprzez zaniechanie przekazania operatów szacunkowych do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości i stwierdzenie, iż Gmina we własnym zakresie mogła poddać operaty ocenie tej organizacji,

- naruszenie § 36 ust. 4 rwn poprzez “zły" dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Podnosząc przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W motywach skargi zarzuciła, iż Wojewoda jedynie pobieżnie odniósł się do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości do porównania, zaś organ I instancji nie dokonał analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych i za podstawę ustalenia odszkodowania przyjął operat rzeczoznawcy M. jako wiarygodniejszy ze względu na fakt przyjęcia do porównania nieruchomości pod drogi z terenu miejscowości [...]. Organ I insatncji, z naruszeniem obowiązków ciążących na nim zgodnie z Kpa, zaniechał dokonania ustaleń, czy transakcje z terenu [...], na które powołuje się rzeczoznawca mogą stanowić podstawę wiarygodnych porównań, nie dokonał ustaleń w zakresie charakterystyki i cech nieruchomości porównawczych w kontekści definicji pojęcia nieruchomośći podobnej z art. 4 pkt 16 ustawy o gn.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji, będąc w posiadaniu dwóch opinii o tak rozbieżnie ustalonych wartościach nieruchomości oraz ze względu na wskazanie przez biegłego R.M. na brak transakcji drogowych na terenie [...], które jednak stały się podstawą wyceny rzeczoznawcy M., winien ze szczególną wnikliwością zbadać kwestię przeprowadzonych przez Gminę transakcji i prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Podobnie organ II instancji, uzasadniając prawidłowość doboru nieruchomości do porównania ograniczył się do stwierdzenia, że wszystkie trzy nieruchomości będące przedmiotem transakcji były niezabudowane i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod drogi, poprzestając na treści aktów notarialnych, szczątkowo wskazanych w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r.

Podnosiła, iż już w odwołaniu wskazała, że trzy transakcje wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę P.M., to nieruchomości nabyte przez Gminę [...], lecz przy pierwszej transakcji wypłacono za dwie działki o łącznej powierzchni 0,0238 ha kwotę 21.351 zł , która prócz wartości gruntu ( 17.581 zł ) obejmowała także wartość ogrodzenia ( 3.770 zł.), zatem działki nie były działkami niezabudowanymi (a takie winny być wzięte do porównania); przy drugiej transakcji wypłacono ostatecznie w wyniku przeprowadzonych kilkukrotnych negocjacji kwotę: 10.000,00 zł za działkę o powierzchni 0,0125 ha, lecz wycena sporządzona była na okoliczność określenia wartości odszkodowania obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z roszczeniem strony o wypłatę odszkodowania przez Gminę; także i w tym przypadku nieruchomość ostatecznie nabyta przez Gminę nie była nieruchomością niezabudowaną, gdyż na działce znajdowało się ogrodzenie, przyłącze gazu i elektryczne oraz przydomowa oczyszczalnia ścieków do nieruchomości zatem i ona też nie powinna być brana do porównania. Trzecia transakcja przyjęta do analizy dotyczyła nabycia przez skarżącą gruntów w związku z wydaną decyzją podziałową, celem poszerzenia pasa drogowego, lecz wypłata na rzecz osoby fizycznej następowała w dwóch ratach w okresie dwóch lat. Odwołująca podkreślała, iż wszystkie te trzy transakcje wzięte do analizy dotyczyły terenu bardzo atrakcyjnego lokalizacyjnie, cieszącego się bardzo dużym zainteresowaniem we [...], uzbrojonego w media, w otoczeniu już powstałych lub będących w trakcie budowy domów jednorodzinnych, a nie terenu nieuzbrojonego, znajdującego się w znacznej odległości od jakiejkolwiek zabudowy, jakim są działki nr [...]. Ponadto wyceny wskazanych gruntów dokonywane były w 2011 r., a okres badania cen do ich dokonania obejmował lata 2009-2010, zatem był to okres bardzo dobrej koniunktury na rynku nieruchomości i zdecydowanie wyższych stawek cen za 1 m2 powierzchni gruntów. Nadto stawki za 1 m2 gruntu przy niezbyt dużej powierzchni działki są wyższe niż dla działek dużych (powyżej 0,2 ha). Zdaniem skarżącej, przyjęte przez P.M. transakcje na terenie Gminy nie dawały podstaw do ustalania kwoty odszkodowania, gdyż nie spełniały warunku przyjęcia ich jako nieruchomości porównawczych. Mimo, iż prawidłowość doboru nieruchomości do porównań pozostaje kwestią kluczową, Wojewoda nie ustosunkował się do podniesionego zarzutu doboru nieruchomości w sposób rzetelny, pomijając wszystkie te istotne okoliczności. W konsekwencji organ II instancji zaakceptował operat bez analizy prawidłowości dobru nieruchomości do porównania. Wywodziła, iż w samej opinii brak charakterystyki nieruchomości, co powinno- zważywszy na fakty podniesione przez nią - podlegać szczególnej ocenie jako kryterium wiarygodności operatu. Wskazywała na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r.(I SA/Wa 1047/14), zgodnie z którym okoliczność zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie oznacza, iż organ administracji jest zwolniony od wszechstronnej oceny wartości dowodowej tego operatu w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w przedmiotowej sprawie. Brak prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy P.M. zarówno przez organ I jak i II instancji skutkuje więc niezweryfikowaniem zasadności zarzutów skarżacej w oparciu o materiały źródłowe, które dopiero pozwoliłyby na szczegółową charakterystykę nieruchomości, przyjętych do porównania. Wojewoda oparł się na konkluzji rzeczoznawcy nie konfrontując wniosków z zarzutami podniesionymi w odwołaniu w zakresie “złego" doboru nieruchomości porównawczych. W tej sytuacji dla ustalenia wiarygodności operatu nie podjęto starań w celu dokonania charakterystyki nieruchomości porównawczych, co powoduje, że w związku z konkretnymi zarzutami, organ II instancji winien zlecić uzupełnienie materiału dowodowego, uchylić decyzję organu pierwszej instancji w celu zweryfikowania czy nieruchomości porównawcze mimo ich przeznaczenia pod drogi posiadały cechy, które ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, na które wskazywała skarżąca są nieruchomościami porównywalnymi. Ocena Wojewody odnośnie podobieństwa nieruchomości pozostaje zatem dowolna. Operat szacunkowy jako jeden z najważniejszych dowodów w postępowaniu odszkodowawczym podlegać powinien weryfikacji ze szczególną dokładnością jako że nie ma on, jak wskazuje w orzecznictwo sądów administracyjnych, charakteru wiążącego.

Skarżąca zakwestionowała ustalenie Wojewody, że rzeczoznawca P.M. do analizy przyjął 6 transakcji, natomiast jedną pominął ze względu na rażąco odbiegającą cenę rynkową od przeciętnych cen na analizowanym rynku ( 366,67zł./m2 ) jako niezgodne ze stanem wynikającym z operatu. Rzeczoznawca pominął bowiem dwie transakcje, w tabeli określone numerami 3 i 5, gdyż jak wskazał nie znajdują się w mieście [...] i nie były to transakcje przeznaczone pod drogi, a jedynie zajęte pod drogi. Pominięcie tych transakcji dla bezpośredniego porównania nie znajduje żadnego uzasadnienia, zważywszy na fakt, iż przedmiotem tych transakcji byty nieruchomości położone w miejscowościach sąsiadujących z miastem [...], w kilku zaledwie kilometrowej odległości od niego i leżące na obszarze gminy [...]. W ocenie skarżącej, nieruchomości te winny być uwzględnione przy określeniu wartości rynkowej, a ich odrzucenie narusza przepis § 36 ust. 4 rwn, zgodnie z którym uwzględnia się ceny transakcji nieruchomości drogowych, a zatem również zajęte pod drogi. Pominięcie tych transakcji, zdaniem skarżącej, wynikać mogło z faktu niskiej ceny jednostkowej wynoszącej w przypadku pierwszej z nich 10,23zł./m , a w przypadku drugiej 19,31 zł./m2, i w rezultacie skutkowało nieobiektywnym ustaleniem ostatecznej wartości rynkowej nieruchomości. Tymczasem Wojewoda lakonicznie stwierdził o prawidłowości doboru do porównania nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, nie uzasadniając dlaczego uważa pominięcie transakcji nieruchomościami faktycznie zajętymi pod drogi za słuszne.

O wadliwości operatu świadczy ponadto zaaprobowane przez Wojewodę posłużenie się przez rzeczoznawcę P.M. rynkiem [...] do określenia wpływu zmian cen transakcyjnych z upływem czasu i głównych cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych pod drogi. Zdaniem skarżącej rynek [...] jest całkowicie nieporównywalny z rynkiem [...], charakteryzując się większą atrakcyjnością cen nieruchomości, na którym znajdują się liczne instytucje państwowe, ośrodki kultury i przedsiębiorstwa. Przedstawiona w zestawieniu tabelarycznym jako załącznik nr 1 do operatu analiza cech nieruchomości wpływająca na wartość tych nieruchomości prowadzi zawsze do określonych wniosków, w jakimś celu jest przecież dokonywana. Przedmiotowa analiza służy do wyciągnięcia istotnych wniosków w zakresie jakie cechy wpływają na wartość nieruchomości i te cechy są następnie wykorzystywane w mniejszym lub większym stopniu do określenia wartości tynkowej nieruchomości. Przeprowadzona analiza cech nieruchomości na rynku [...] posłużyła rzeczoznawcy do wyliczeń i określenia stopnia i wartości cech rynkowych, wartości poprawek przypadających na cenę, a w konsekwencji ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Analiza cech jest zatem istotnym i bardzo ważnym elementem w procesie szacowania nieruchomości. Jednym z wniosków, które wyciągnął rzeczoznawca analizując cechy wpływające na cenę było ustalenie, iż wpływ na ceny transakcyjne nieruchomości drogowych ma rodzaj nieruchomości, z jakiej wydzielono drogę, lecz należy zaznaczyć, wnioski zostały wyciągnięte na podstawie rynku [...], co czyni obiektywizm operatu bardzo wątpliwym. Powstaje też zasadncza wątpliwość, dlaczego rzeczoznawca nie posłużył się w celu dokonania przedmiotowej analizy rynkiem powiatu [...] i gmin tego powiatu. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca w ogóle nie zbadał, czy w powiecie [...] miały miejsce transakcje drogowe, zaś Wojewoda w zaskarżonej decyzji bardzo dowolnie, bez wnikliwej analizy, podszedł do sprawy badania rynku [...] celem ustalenia cech nieruchomości wpływających na ich wartość, traktując ten element operatu jako mniej istotny, podczas gdy badanie cech nieruchomości jest istotnym elementem kształtującym cenę nieruchomości, wbrew temu co sądzi organ, wskazując, że poziom cen wyznaczyły transakcje [...].

Wadliwe, zdaniem skarżącej, pozostawało też stanowisko Wojewody, iż wartość nieruchomości wywłaszczanej nie została zawyżona. Biorąc pod uwagę dwa operaty szacunkowe przedmiotowej nieruchomości, których ustalona przez rzeczoznawców wartość tak znacznie się różni, organ powinien dążyć do zweryfikowania ich poprawności w celu wyeliminowania możliwości zawyżenia odszkodowania zwłaszcza, że ocena mocy dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organów, gdyż to organ ostatecznie rozstrzyga sprawę wysokości odszkodowania bowiem ustawodawca nie zdecydował się na związanie organu ustaleniami opinii. W tym kontekście podkreślała, że opinia rzeczoznawcy R.M., wprawdzie oparta została na transakcjach nieruchomości drogowych rynku [...], to charakterystyką są one porównywalne do przedmiotowej nieruchomości, zaś wskazane rynki pozostają zbliżone wielkością, potencjałem ludności, przemysłu i gospodarki, do znajdującego niewielkiej odległości rynku [...].

W ocenie skarżącej organ II instancji wywodząc, iż wartość nieruchomości mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi posiadający specjalne uprawnienia i w konsekwencji na ich opinii powinno zostać ustalone odszkodowanie, zdaje się przeczyć utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, iż operat szacunkowy jest najważniejszym dowodem w sprawie odszkodowania, lecz nie ma charakteru wiążącego. Wszechstronne badanie rynku nieruchomości jest obowiązkiem organu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zdecydowanie ten obowiązek naruszył m.in. pomijając fakt wcześniej ustalonych odszkodowań w sprawie wywłaszczenia nieruchomości sąsiednich na tę samą inwestycję drogową na zdecydowanie niższym poziomie. Okoliczność ta obligowała organ do podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia przyczyny tak znacznych różnic wartości nieruchomości. W tym celu organ winien podjąć działania zmierzające do badania rynku nieruchomości. Nadto rzetelność prowadzonego postępowania i okoliczności związane z wcześniejszym ustaleniem odszkodowania za sąsiednie nieruchomości wywłaszczone w celu prowadzenia tej samej inwestycji na zdecydowanie niższym poziomie nakazywały skorzystać z uprawienia do zweryfikowania poprawności dokonanych wycen przez organizację zawodową rzeczoznawców majatkowych, w sytuacji dysponowania tak znacznie różniącymi się opertami. Podkreślała, iż organ I instancji utrzymywał w toku prowadzonego postępowania, iż opinia rzeczoznawcy R.M. stanowić będzie podstawę do ustalenia odszkodowania, gdyż jest prawidłowa. Tak więc strona nie korzystała z ewentualnego uprawnienia, gdyż organ podzielał stanowisko skarżącej w tym zakresie.

W ocenie Gminy, nietrafne pozostaje stanowisko Wojewody, iż badanie i analiza rynku nieruchomości jak też dobór nieruchomości należy tylko do rzeczoznawcy majątkowego. Bezspornie jest to obowiązek wynikający z przepisów rwn, niemniej jednak skoro ostatecznie ustalenie odszkodowania należy do organu to winien on też zbadać rynek nieruchomości. Niezasadnie pozostaje twierdzenie Wojewody, iż wyłączną domeną rzeczoznawcy jest dobór nieruchomości porównawczych oraz analiza rynku. Skoro, jak przyjmuje się w orzecznictwie ekspertyza ma za zadanie ułatwić określenie wysokości odszkodowania, a organ podjąć niezbędne działania w celu ustalenia wartości nieruchomości, czynności te powinien podejmować również organ administracji zaś niewątpliwie metodyka szacowania należy wyłącznie do rzeczoznawcy.

Wbrew twierdzeniu Wojewody, rzeczoznawca P.M. w swym operacie nie wziął pod uwagę cenności gruntów i ich przydatności komunikacyjnej, uwzględnił takie cechy nieruchomości jak otoczenie gruntów, rodzaj gruntów, z których wydzielono działki, a zatem te cechy który ustalił na podstawie rynku [...] jako mające wpływ na cenę. W ocenie skarżące,j rzeczoznawca winien dokonać analizy wpływu cech na wartość nieruchomości biorąc pod uwagę rynek powiatu [...], gdyż nie można wykluczyć, że inne cechy na zdecydowanie mniejszym rynku powiatu [...] niż [...] miałyby wpływ na ustalenie wartości.

Ponownie też skarżąca podniosła, że w doktrynie panuje pogląd, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gn organ orzekający nie może we własnym zakresie bez opinii rzeczoznawcy majątkowego określić wartości nieruchomości ani też nie może określić jej na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem sprawie ustalenia odszkodowania. Takie rozwiązanie służy bowiem wykluczeniu podejrzeń o stronniczość organu, które mogłoby pojawić się w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania. Takie podejrzenie o stronniczość może pojawić się w kontekście nieprzyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę P.M. transakcji, których przedmiotem były nieruchomości położone w [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. pełnomocnicy skarżącej Gminy i Wojewody podtrzymali stanowiska wyrażone w skardze i odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestników postępowania małż. M. wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje :

Skarga okazała się zasadna.

1. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz zgodność przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z obowiązującą procedurą. Przy ocenie legalności działań administracji publicznej nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ) uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zauważyć też należy, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § ppsa, stosownie do którego sąd dokonuje jej w granicach sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa materialnego mające lub w przypadku prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( treść decyzji ) niezależne od tego czy zostały podniesione w skardze. W myśl zaś art. 135 ppsa sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten daje możliwość, w sytuacji w nim określonej, uchylenia nie tylko aktu organu II instancji tj. zaskarżonego skargą, ale też aktu organu I instancji , jako wydanego w granicach tej samej sprawy administracyjnej.

2. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu na rzecz S. i E.M. odszkodowania w wysokości 372 064 zł za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,4356 ha oraz [...] o powierzchni 0,2266 ha oraz w wysokości 3 739 zł za plantację kultur wieloletnich – lucerny na działce nr [...] o powierzchni 0,4356 ha, która to nieruchomość z mocy prawa ( z dniem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., zezwalajacej na realizację inwestycji drogowej ) stała się własnością Gminy [...].

Wskazane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. tj. tzw specustawy), zaś przedmiotem kontroli sądowej pozostawała jedynie prawidłowość ustalenia odszkodowania należnego byłym właścicielom tj. małżonkom M. za utraconą nieruchomość, przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 5 specustawy do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości, na podstawie specustawy kluczowym i podstawowym dowodem pozostaje opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 130 ust. 2 ustawy o gn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy o gn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§ 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 151 ust. 1 ustawy o gn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gn opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który stosownie art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gn).

3. Operat szacunkowy stanowi autorską, ale sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb jego sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gn oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, powoływanym jako: rwn). Operat jest zatem opinią sporządzaną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Pozostaje wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości, tym samym wpływając bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego podmiotowi, który utracił własność nieruchomości. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy może stanowić tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy. W przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości związanych z dokonanym w operacie oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie sporządzonej oceny. Również takie wyjaśnienia rzeczoznawcy podlegają ocenie organu administracji. Obowiązek szczególnie wnikliwej oceny operatu i skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń ciąży na organie zwłaszcza wtedy jeżeli w postępowaniu uzyskano dwa operaty dotyczące nieruchomości, a uzyskane szacowania są rozbieżne ( vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1342/1232, Lex nr 1433906). Bez wątpienia też w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. W zakresie oceny operatu szacunkowego przez organ jedynym ograniczeniem stawianym mu przez przepisy prawa w wyborze podejmowanych działań pozostaje zakaz zastąpienia dowodu z operatu w zakresie ustalenia wartości nieruchomości dowodem innego rodzaju.

Operat szacunkowy, pozostając opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, a tym samym dowodem w sprawie, podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kpa przy czym jego ocena powinna być realizowana z dochowaniem należytej staranności. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 Kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dokonana ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2008r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r., I SA 1978/00; wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2007r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2007r., II SA/Łd 531/07; wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2007r.,II SA/GL 989/06; wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008r., II SA/GL 965/07). Organ, oceniając w oparciu o art. 80 Kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego powinien więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232).

4. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne ustanowione zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do ust. 1 § 36 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( czyli specustawy ) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). Natomiast w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). A zatem przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja powołanego § 36 ust. 4 rwn. W odniesieniu do powołanego przepisu podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego), wycena rozpoczynać się powinna od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone ( vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rwn, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne ( vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

5. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gn). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne ( vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Zgodnie z § 4 rwn przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest zatem istnienie uprzednio zbytych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Ponadto, z przepisu § 3 ust. 2 rwn wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się ten, wynikający ze wskazanych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" ( vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

6. W kontekście powyższych wywodów, wskazujących iż badanie rynku nieruchomości jest domeną rzeczoznawcy, a nie organu, rozważenia wymaga jaki rynek powinien być brany pod uwagę w sytuacji dokonywania wyceny nieruchomości, która tak jak w rozpoznawanej sprawie, już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, znajdowała się na terenie dla którego obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywał funkcję drogi publicznej. W odniesieniu do wyceny takiej nieruchomości odpowiedzi na postawione pytanie poszukiwać należy na gruncie cytowanych już przepisów § 36 ust. 4 i 2 rwn. Ich analiza prowadzi do wniosku, że w przypadku, o którym mowa w ust. 4 rwn, zasady określania zasięgu terytorialnego danych uwzględnianych przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości przejętych z mocy prawa w celu realizacji inwestycji drogowej, wskazane w ust. 2 § 36 stosować należy odpowiednio. Przepis ust. 4 nie określa bowiem samodzielnie obszaru (rynku), z którego przyjmuje się dane o transakcjach nieruchomości drogowych do analizy i wyceny. To przepis § 36 ust. 2 - stosowany odpowiednio - naprowadza, że takimi danymi, przyjmowanymi w procesie dokonywania wyceny, winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego.

7. Wbrew odmiennemu stanowisku Wojewody, w odniesieniu do wyceny tego typu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości drogowej nie ma swobody wyboru rodzaju rynku i jego obszaru. Przy sporządzaniu tego typu wyceny powoływany przez Wojewodę przepis § 26 ust. 3 rwn, mający stanowić o poprawności operatu P.M. (bo dający rzeczoznawcy prawo określenia rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania), nie ma zastosowania przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowej i nie może służyć jako wzorzec legalności ze względu na to, że nie dotyczy szacowania nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Problematyka ta bowiem została całościowa uregulowana w § 36 rwn , stanowiącym przepis szczególny. Aktualnie kwestia ta pozostaje jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowadministracyjnym ( vide: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2013r. akt I OSK 1642/11, z dnia 26 października 2010r., I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010r., I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011r., I OSK 497/10, LEX nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272).

8. Wynikający z powołanych regulacji prawnych § 36 porządek ustalania obszaru poddawanego analizie powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro założeniem ustawowym jest by odszkodowanie odzwierciedlało faktyczną wartość utraconego prawa to ostatecznością powinno być kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

9. Należy mieć przy tym na uwadze, iż zarówno ustawa o gn jak i rwn nie zawierają definicji pojęcia "rynek nieruchomości", posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, podzielany przez sąd orzekający, że rozwiązania zaistniałego problemu właściwego rynku przyjmowanego do analizy należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. ). Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych skłania do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (vide: wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W konsekwencji więc rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości drogowej, pozostając w zgodzie z regulacjami § 36 rwn powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego ( vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r., II SA/Rz 566/14 ). Dane z tych rynków ( w niniejszej sprawie : z miasta i gminy oraz z powiatu jako rynku lokalnego, a jako rynku regionalnego – z województwa) powinny być uwzględnianie także przy analizie zmierzającej do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości drogowych.

10. Tymczasem w operacie, który stał się podstawą ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania jak i w rezultacie wysokości odszkodowania rzeczoznawca P.M. ograniczył obszar analizowanych transakcji do rynku miasta [...]. Jednocześnie wykorzystał też dane z rynku obejmującego obszar miasta [...], których analiza posłużyła mu do ustalenia prawidłowości rynku nieruchomości drogowych (cech wpływających na ceny, również zmian cen w czasie), co - w ocenie Sądu - nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach prawnych i skutkuje uznaniem, iż sporządzony operat narusza obowiązujące przepisy. W takiej sytuacji za zasadne uznać należało te zarzuty skargi, które dotyczyły wadliwości operatu polegającej na posłużeniu się przez rzeczoznawcę danymi z rynku [...] do wyliczeń i określenia stopnia oraz wartości cech rynkowych, a w konsekwencji również ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. W konsekwencji zasadne pozostawały też zarzutu skargi dotyczącego tego, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji bardzo dowolnie, bez wnikliwej analizy, podszedł do sprawy badania rynku [...] celem ustalenia cech nieruchomości wpływających na ich wartość, traktując ten element operatu jako mniej istotny, podczas gdy badanie cech nieruchomości jest istotnym elementem kształtującym cenę nieruchomości i to niezależnie od tego, że poziom cen wyznaczyły transakcje [...].

11. Odnosząc się do innych aspektów dokonanej przez organy oceny dowodowej operatu P.M., jako podstawy ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania, uznać należało, iż nie została ona dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organy nie dostrzegły, że operat ten sporządzony został w sposób nasuwający istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a tym samym uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań. Jak już wskazano operat szacunkowy winien m.in. opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy gn ), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony nie tylko wnikliwą analizą rynku nieruchomości, ale też wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też szczególnie istotne pozostaje zamieszczenie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie uzasadnienia zmierzającego do wykazania właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, funkcja, sposób korzystania, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Wymóg ten wynika z § 55 ust. 1 rwn, stosownie do którego operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gn, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 rwn przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące skor, stosownie do ust. 3 § 56 rwn, w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2017/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, w tym odrzuconych jak i stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa lub braku, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r.,II SA/Kr 1225/12 LEX nr 753467; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 221/13, LEX nr 1310640; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2012 r., II SA/Gd 212/12, LEX nr 1212515; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 895/12, LEX nr 122845 ). Aby bowiem możliwa była ocena czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości zostały zasadnie wytypowane jako podobne, konieczne jest ich opisanie w sposób wyczerpujący. W innym przypadku kontrola ich doboru w kontekście podobieństwa do nieruchomości szacowanej w operacie pozostaje niemożliwa. Jak już wskazano, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rwn). Według definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gn, nieruchomość podobna jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedynie prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

12. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że operat szacunkowy P.M. nie zawiera opisu przyjętych do analizy nieruchomości w sposób umożliwiający ich zidentyfikowanie. W operacie wskazanych zostało 6 nieruchomości, które zostały opisane przez podanie miejscowości w których są położone, ich przeznaczenia ( droga ) oraz powierzchni. W odniesieniu do nich też wskazano status sprzedającego i kupującego oraz uzyskaną cenę. Jedynie w stosunku do nieruchomości za którą uzyskano najniższą ceną za m2 dodatkowo wskazano, że chodziło o działkę wykorzystywaną jako droga dojazdowa do innej działki zabudowanej, a w stosunku do działki za którą uzyskano najwyższą cenę za m2, że transakcja dotyczyła nieruchomości w mieście [...] przeznaczonych pod drogę dojazdową i lokalną. Ta sama wadliwość polegająca na niedostatecznym ich opisie dotyczy dwóch nieruchomości ( pozycja nr 3 i 5 ), które były przedmiotem obrotu, a które nie zostały przez rzeczoznawcę przyjęte do porównywania parami z nieruchomością wycenianą. Za niewystarczające do wykluczenia należy uznać uzasadnienie rzeczoznawcy sprowadzające się do stwierdzenia, że nieruchomości te nie znajdują się w mieście [...], w sytuacji gdy położone są na rynku lokalnym (gminnym, powiatowym), a nieruchomość wyceniana znajduje się na obrzeżach miasta w otoczeniu (na datę wydawania decyzji lokalizacyjnej) gruntów rolnych. Równie niewystarczające pozostaje też uzasadnienie dla wyłączenia z analizy nieruchomości nr 4, skwitowane stwierdzeniem, iż transakcja dotyczyła zbycia udziału w nieruchomości. Reasumując, brak pełnego opisu analizowanych nieruchomości drogowych nie daje podstaw do potwierdzenia lub wykluczenia, że transakcje dotyczące nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę są transakcjami dotyczącymi nieruchomości reprezentatywnych dla dokonania porównań. Analiza operatu skutkuje uznaniem, że jego autor posłużył się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych (z wyjątkiem wielkości i miejsca położenia). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. W rezultacie operat jest pobieżny, lakoniczny i nieprzekonywający, a wobec tego weryfikacja jego rzetelności nie jest możliwa. Z powołanych przyczyn Sąd w zakresie oceny tego dowodu nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do oceny operatu, jako dowodu o statusie opinii biegłego, nie może natomiast budzić wątpliwości, że wybór nieruchomości podobnych w celu dokonania wyceny jest domeną rzeczoznawcy majątkowego. Rzecz jednakże w tym, że rzeczoznawca ma obowiązek, dopełniając wskazanych wymagań w zakresie opisu nieruchomości, wykazać w ten sposób zasadność tak przeprowadzonej oceny. Autor operatu, który stał się podstawą wyceny nieruchomości uczestników postępowania, nie uzasadnił w sposób należyty konieczności ujęcia w analizie nieruchomości przyjętych jako podobne do przeprowadzonej wyceny.

Przedstawione wadliwości zasadniczego i wyłącznego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jakim pozostaje operat szacunkowy, stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji w sposób mogący mieć wpływ na wynik przepisów postępowania dowodowego ( art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa ).

13. Zważywszy na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego zauważyć również należy, że w sytuacji gdy strona w jego toku podnosi zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, przy czym nakierowane są one na elementy wyceny, stanowiące wiedzę specjalną, organ bezwzględnie zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie tychże zarzutów ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011 r., II SA/Po 489/11, LEX nr 1153107 ). Zarzuty tego rodzaju mogą być przy tym zawarte w odwołaniu. W takiej sytuacji wskazany obowiązek ciąży na organie II instancji. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, iż zakwestionowanie operatu może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co wynika z jego charakteru. Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji (art. 15 Kpa) jak też odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w myśl których organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia uwag stron tego postępowania ciążą w takim samym stopniu na organie odwoławczym, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tj. w sytuacji zakwestionowania operatu P.M. przez Gminę w odwołaniu Wojewoda obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności tj. co najmniej przekazania rzeczoznawcy tych zarzutów odwołania, które dotyczyły jego kwestionowania w zakresie wiadomości specjalnych, czego zaniechał.

14. Zaniechaniem organu odwoławczego pozostawało również nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do nowych dowodów, dołączonych przez skarżącą do odwołania w postaci dwóch operatów, sporządzonych przez innego biegłego, jak też uchylenie się od ustosunkowania się do innych zarzutów odwołania i powołanie się jedynie na argumentację podnoszoną w piśmie strony o przeciwstawnych interesach. A tak właśnie uczynił Wojewoda ( k- 17 decyzji ) wskazując, że podziela stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. pełnomocnika małż. M. uznając, iż wskazuje ono na brak merytorycznego uzasadnienia odwołania oraz zawiera zwięzłe i logiczne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Gminy.

Odnosząc się jedynie przykładowo do operatów przedstawionych przez Gminę przy odwołaniu wskazać należy, iż już pobieżna analiza jednego z nich tj. operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0182 ha i [...] o pow. 0,056 ha wskazuje, że zawiera on wycenę tej samej nieruchomości ( transakcja nr 1 ), która została w operacie P.M. uznana za podobną i transakcja nią uwzględniona do wyceny nieruchomości małż. M.. Z operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr [...] wynika, że jej wartość oszacowana została na kwotę 21 351 zł, z czego kwota 17 581 zł to wartość gruntu, zaś pozostała 3 770 zł, to wartość ogrodzenia znajdującego się na tej nieruchomości. Z tabel na str. 18 i 19 operatu, pozycja nr 1 wynika, że rzeczoznawca w procesie wyceny nieruchomości uczestników postępowania, stanowiącej jedynie grunt rolny bez żadnych elementów budowlanych, uwzględnił cenę transakcyjną nieruchomości "podobnej" obejmującej taki element jak ogrodzenie, co niewątpliwie miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości małż. M., tym samym na treść decyzji administracyjnej.

15. Natomiast nie można zgodzić się ze skarżącą, iż działka na której znajduje się jedynie takie urządzenie budowlane jakim jest ogrodzenie ( vide: art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ) jest już działką zabudowaną. Przepisy ustawy o gn nie definiują pojęcia "działki niezabudowanej" czy "działki zabudowanej". Jedynie w art. 4 pkt 3a ustawy, przy okazji definiowania pojęcia "działki budowlanej" wskazano, że należy przez to rozumieć "zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce". W ocenie Sądu, o działce zabudowanej można mówić w sytuacji zabudowania jej budynkiem. Przez budynek należy zaś rozumieć, zgodnie z definicją art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Również w kontekście pojęcia "działka zabudowana" pojawiającego się w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że za działkę zabudowaną nie może uznana być działka na której znajduje się wyłącznie urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia.

16. W kontekście poczynionych już rozważań i odnosząc się do stwierdzenia organu II instancji, iż w procesie szacowania nieruchomości nie mają znaczenia kwoty odszkodowań ustalanych przez organy administracji w toku postępowań administracyjnych lecz za podstawę wyceny stosuje się zaistniałe na rynku ceny transakcyjne stwierdzić należy, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812).

17. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy należało uznać za pozbawiony słuszności zarzut o niemożności oparcia się - co do zasady - przez organ przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania na operacie sporządzanym na zlecenie strony w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym np. w celu wykazania iż operat uzyskany na zlecenie organu pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Rzecz bowiem nie w tym na czyje zlecenie opinia taka została sporządzona ( a to ze względu na ustawowo określone zasady jego sporządzania i wysokie standardy zawodowe stawiane rzeczoznawcom ), ale w tym czy odpowiada ona omówionym powyżej wymogom i czy poddanie go przez organ właściwej ocenie ( omówionej powyżej ) nie ujawnia jego wad pozbawiających go mocy dowodowej. W sytuacji gdy, zdaniem strony, będącej podmiotem uprawnionym do odszkodowania, uzyskany został w postępowaniu na zlecenie organu operat szacunkowy określający, jej zdaniem zbyt niską wartość nieruchomości, oczywistym uprawnieniem strony jest przedłożenie operatu wykonanego na jej własne zlecenie. W takiej sytuacji procesowej, organ dysponując kontroperatem musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ustawy o gn do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 1839, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych bez wątpienia wtedy gdy operaty te sporządzone zostały przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2008r., II SA/Gd 652/08, LEX nr 477260). Przedstawienie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców nie może jednakże dotyczyć takiego operatu, którego prawidłowość organ ma obowiązek zakwestionować z urzędu, a zatem takiego z treści którego wynika, że zawiera założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W okolicznościach sprawy, jak wykazano w poczynionych już rozważaniach, takim operatem pozostawała opinia P.M.. Za taki uznany musi być też operat sporządzony na zlecenie Starosty przez R.M., a to ze względu na pominięcie w nim transakcji drogowych z rynku lokalnego i przy szacowaniu wartości nieruchomości uczestników oparcie się na analizie rynku powiatów [...] i [...] tj. województwa [...], co nie odpowiada, w świetle § 36 ust. 4 i 2 rwn, wymogowi badania i uwzględniania transakcji z rynku regionalnego ( tj. województwa [...]).

18. Abstrahując od kwestii oceny prawidłowości operatu uzyskanego na zlecenie organu wskazać należy, iż brak jest w regulacjach Kpa podstaw prawnych do wyłączania z materiału dowodowego określonych dowodów uzyskiwanych w toku postępowania, jeszcze na etapie jego prowadzenia, w formie wydawania postanowienia "o odrzuceniu z materiału dowodowego". Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 Kpa oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego organ prowadzący postępowanie dokonuje dopiero w uzasadnieniu decyzji. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. W konsekwencji stwierdzić należy iż postanowienie Starosty o odrzuceniu z materiału dowodowego operatu szacunkowego sporządzonego przez R.M. podjęte zostało bez podstawy prawnej.

19. Za zasadne uznać natomiast należało stanowisko Wojewody, iż fakt dotychczasowego przyjmowania przez organ I instancji jako prawidłowych kilkunastu operatów sporządzonych przez R.M. szacujących wartość innych nieruchomości, które przeszły na własność Gminy w wyniku tej samej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej, pozostaje bez znaczenia faktycznego i prawnego dla niniejszej sprawy, w której ocenie podlegały operaty dotyczące nieruchomości uczestników.

20. Wobec wykazania wadliwości operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustalenia wartości utraconej przez małż. M. nieruchomości i w rezultacie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania - co rodziło konieczność uchylenia nie tylko decyzji Wojewody, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji pozostawało na tym etapie postępowania przedwczesne. Postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło bowiem do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości podstawowej kwestii tj. wartości przejętej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości.

21. Mając na uwadze przedstawione dotychczas względy należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania. Stąd - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku.

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 ppsa, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane już od momentu wydania orzeczenia w sprawie. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Mimo uwzględnienia skargi ( art. 200 ppsa ) w przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak wniosku w tym przedmiocie w skardze jak i niezłożenie go przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej Gminy na rozprawie.

22. Z uwagi na uchylenie decyzji obu instancji, w sytuacji uprawomocnienia się wyroku, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Winien on w toku ponownego postępowania uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ weźmie też pod uwagę okoliczność utraty ważności dotychczas uzyskanych operatów. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy o gn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca dopuścił w art. 156 ust. 4 ustawy posługiwanie się operatem po upływie tego terminu dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę stosownej klauzuli w operacie szacunkowym. W powołanym kontekście Starosta rozważy zatem możliwość ich uaktualnienia oraz uzupełnienia przez uwzględnienie uwag Sądu i odniesienie się do zarzutów stron bądź uzyska nowy operat, który podda ocenie uwzględniającej uwagi niniejszego uzasadnienia.