Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta S. do wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku K. S. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od gminy S. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta S. polegającą na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 11 stycznia 1995 r., do 30 sierpnia 1998 r., położonym w S. przy ul. [...] o pow. 5,1 ha stanowiącego własność W.,C. i M. S.

Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o zobowiązanie organu do

wydania odpowiedniego aktu, ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy

w terminie, zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. S. podniósł, że mino korzystnego dla niego wyroku Sądu z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13, ponadto mimo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, jego wniosek nie został rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako nienależącą do kompetencji sądu administracyjnego.

Ponadto organ podniósł, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie

zostało rozpoznane przed wniesieniem skargi na bezczynność, zatem skarżący nie

był uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w pierwszej kolejności Sąd odniesienie się do tego żądania.

Całkowicie nietrafne jest stanowisko Burmistrza, że skarga nie podlega

kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2012 r., poz. 270 ze zm. - zwaną dalej Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg

na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, bezczynność w wydaniu postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo

kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; bezczynność w wydaniu postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; bezczynność w podjęciu innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wydanie zaświadczenia, czego żądał skarżący, nie jest co prawda sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 Kpa, w której organ wydaje którekolwiek z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 1, 2 lub 3 Ppsa, lecz jest to czynność materialno-techniczna, która ma walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność w wydaniu zaświadczenia podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wbrew twierdzeniu Burmistrza, skarżący był także upoważniony do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu przed rozpoznaniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i nie podejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3

Ppsa. Stwierdzić zatem należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie nie ma znaczenie w świetle art. 52 § 1 Ppsa. Zatem skarżący nie musi czekać na rozstrzygnięcia zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Sam fakt złożenia takiego środka zaskarżenia otwiera mu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał przed wniesieniem skargi powyższy tryb, dlatego skarga mogła zostać rozpoznana przez Sąd.

Jak wynika z akt sprawy w piśmie, które wpłynęło do Burmistrza Miasta S. w dniu 31 sierpnia 2012 r. K. S. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 11 stycznia

1995 r., do 30 sierpnia 1998 r., położonym w S. przy ul. [...] o pow. 5,1 ha, stanowiącego własność W., C. i M. S.

W piśmie z dnia 18 września 2012 r. organ poinformował K. S., że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi fakt pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] potraktowało to pismo jako postanowienie i po rozpoznaniu zażalenia K. S. uchyliło

je postanowieniem z [...] października 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta S. umorzył postępowanie o wydanie zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz S. ponownie poinformował skarżącego, że nie może załatwić jego wniosku, ponieważ nie dysponuje stosownymi dokumentami. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r, SKO w [...] uchyliło

postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2013 r i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przed wydaniem przez SKO powyższego postanowienia organ I instancji w dniu 18 października 2013 r. przesłuchał dwóch świadków – T. N. i A. O. na okoliczność pracy skarżącego w przedmiotowym gospodarstwie.

W dniu 10 stycznia 2014 r. organ, przy udziale K. S., dokonał przesłuchania świadków – W. S. i W. S.

W piśmie, które wpłynęło do Burmistrza w dniu 20 stycznia 2014 r. K. S. złożył zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie.

Następnie w piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. złożył skargę na bezczynność Burmistrza S.

W ocenie Sądu przedstawiony i przyjęty stan faktyczny prowadzi do uznania, że Burmistrz Miasta S. pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku K. S. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 11 stycznia 1995 r., do 30 sierpnia 1998 r., położonym w S. przy ul. [...] o pow. 5,1 ha, stanowiącego własność W., C. i M. S.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył

go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd.2, wyd. LexisNexis, W-wa 2008, T. Woś, komentarz do art. 3 ustawy).

Zgodnie zaś z zasadą wynikającą z art. 35 § 1 Kpa, sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Zwrot "niezwłocznie", zawarty w art. 35

§ 2 Kpa, oznacza, że nie ma wyznaczonego terminu w sposób bezwzględny, a organ

I instancji, gdy tylko wystąpią warunki określone w art. 35 § 2 Kpa, winien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 245). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste i nieskomplikowane, lecz także "takie sprawy

zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny w

drodze czynności pozaprocesowych - materialno-technicznych" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s.

279).

Podstawę żądania skarżącego wydania zaświadczenia stanowił art. 3 ustawy

z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), który w ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie

(ust. 2 art. 3 ustawy). W ust. 3 tego artykułu znalazł się natomiast przepis mówiący o tym, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ustawodawca zatem w przepisie zamieszczonym w art. 3 ust. 3 ustawy przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne.

Podkreślić także należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego w związku z czym znajdują w nim zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Kodeks

postępowania administracyjnego skraca termin na załatwienie wniosku i wydania zaświadczenia do maksymalnie 7 dni (art. 217 § 3 Kpa), jednakże co do zasady zaświadczenie powinno zostać wydane niezwłocznie. Niedotrzymanie przez organ podanego siedmiodniowego terminu oznacza jego bezczynność, skoro przywołana wyżej ustawa z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie przewiduje innych, niż kodeksowe, terminów na załatwienie sprawy związanej z wydaniem zaświadczenia. Stwierdzić zatem należy, że już pierwsze odmowę stanowisko organu I instancji - zostało wydane z naruszeniem art. 217 § 3 K.p.a., bowiem w ocenie Sądu organ winien był zawiadomić skarżącego, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym w terminie 7 dni (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 217 § 3 K.p.a.). Podkreślić także należy, że wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13, który dotyczy niniejszej sprawy Sąd wskazał, że "z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakikolwiek postępowanie w sprawie wyjaśniające w trybie art. 218 K.p.a. celem określenia, czy wnioskodawcą w okresie od 11.01.1995 do 30.08.1998 pracował w gospodarstwie rolnym ojca i braci. Skoro urząd takich okoliczności nie badał, brak podstaw do zaaprobowania jego stanowiska w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, a przeprowadzone postępowanie dotknięte jest wadami. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim obowiązku bez dołożenia należytej staranności w zbadaniu, czy rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających spełnienie tego obowiązku w szczególności, gdy zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ był właściwy do prowadzenia odpowiednich rejestrów. Ponadto organ może sam przeprowadzić postępowanie i przesłuchać ewentualnych świadków, zamieszkujących w owym czasie na terenie,

na którym prowadzone jest/było gospodarstwo rolne". Wobec tego również Sąd wówczas stanął na stanowisku, że nie jest wystarczające zawiadomienie strony, że organ nie posiada stosownych dokumentów do załatwieniu jej wniosku, lecz organ musi podjąć dodatkowe działania w celu załatwienia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz S. ograniczał się do informacji o braku dokumentów, które umożliwiłyby rozpoznanie wniosku. Zauważyć także należy, że stanowisko zajmowane przez Burmistrza S. zostało za każdym razem uchylone przez SKO. Organ tak naprawdę podjął pierwsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy w październiku 2013 r., gdzie przesłuchał świadków. Kolejne czynności zostały podjęte w dniu 10 stycznia 2014 r. organ, przy udziale K. S., dokonał przesłuchania świadków – W. S. i W. S. Wobec tego w świetle przedstawionej wyżej argumentacji, skoro ostanie czynności dowodowe datowane są na 10 stycznia 2014 r., zatem organ winien rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie do dnia 17 stycznia 2014 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by rozstrzygnięcie do dnia rozpoznania skargi przez Sąd w ogóle zostało wydane. Ponadto zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest zawiadomień kierowanych do skarżącego wskazujących przyczyny zwłoki i wyznaczających termin na załatwienie sprawy. Z tego względu Sąd uznał skargę za zasadną i wyznaczy organowi termin 14 dni na załatwienie sprawy.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie na niezałatwienie terminu za uzasadnione.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego.

O kosztach, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2

Ppsa.