Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1096/11 w sprawie ze skarg W. Z., Z. J., R. J. i B. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1096/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. Z., Z. J., R. J. i B. Ł., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa (dalej zwanego: "Ministrem") z dnia [...] marca 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2), natomiast skargi W. Z., Z. J., R. J. (pkt 3) oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia 3 czerwca 1997 r. B. Ł. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę M. S. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] lutego 2009 r., [...] wynika, iż spadek po M. S. zmarłej [...] września 2004 r. nabyły dzieci: W. Z., R. J., B. Ł. i Z. J. po ¼ części każde z nich. Z opisu pozostawionego mienia wynika, że M. K. pozostawiła w miejscowości B., powiat w., województwo n. nieruchomość składającą się z drewnianego domu krytego słomą, oraz drewnianych zabudowań gospodarczych krytych słomą. M. K. opuściła byłe terytorium RP w sierpniu 1945 r. Wskutek zawartego w dniu [...] kwietnia 1946 r. małżeństwa M. K. zmieniła nazwisko na S. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. wartość pozostawionych nieruchomości wynosiła 334.928 zł.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...] Wojewoda L. potwierdził, że B. Ł. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. K. w miejscowości B. (powiat w., dawne województwo n.) w kwocie 16746,40 zł odpowiadającej jej udziałowi w spadku po właścicielu.

Odwołanie od decyzji wnieśli spadkobiercy M. S. (K.).

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "K.p.a.") (obecnie ustawa opubl. w: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA) Minister w pierwszej kolejności stwierdził, że W. Z., Z. J. i R. J., jako spadkobiercy M. S. posiadają interes prawny w sprawie, jednakże, jako że nie wystąpili o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, nie jest możliwe potwierdzenie tego prawa na ich rzecz. Znajdujące się w aktach wnioski B. Ł. zostały złożone wyłącznie w jej imieniu. Z wniosków tych nie wynika aby występowała ona również w imieniu pozostałych spadkobierców. Nie wynika także, aby była przez nich umocowana do działania. Organ odwoławczy uznał zatem, że potwierdzenie prawa do rekompensaty tylko na rzecz B. Ł. przez Wojewodą L. było słuszne i zgodne ze stanem faktycznym.

Skargi na decyzję Ministra wnieśli W. Z., Z. J., R. J. i B. Ł. W identycznych skargach zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: "u.r.p.r."), poprzez:

– przyznanie wyłącznie ¼ części świadczenia z tytułu rekompensaty, podczas gdy oświadczenie z dnia [...] kwietnia 1987 r., jakim posługiwała się B. Ł., poświadczało przekazanie na jej rzecz przez matkę M. S. (K.) pełni uprawnień z tytułu rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

– wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem oświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.r.p.r., pomimo powoływania się przez wnioskodawczynię w trakcie postępowania na oświadczenie z dnia [...] kwietnia 1987 r., potwierdzające dokonanie przelewu wierzytelności całości praw z tytułu rekompensaty na rzecz B. Ł.;

Skarżący zarzucili też naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez:

– brak dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, to jest ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty, podczas gdy oświadczenie o przelewie wierzytelności z dnia [...] kwietnia 1987 r. wskazywało na potencjalne podmioty, którym również przysługuje roszczenie o rekompensatę;

– naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez nie poinformowanie stron postępowania o przysługujących im o prawach, to jest w przypadku W. Z., R. J. i Z. J. – o możliwości złożenia stosownego wniosku, a w przypadku B. Ł., o konieczności złożenia stosownego oświadczenia przez pozostałych uprawnionych do rekompensaty, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia praw osób w sprawie występujących.

Nadto W. Z., Z. J., R. J. i B. Ł. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, iż B. Ł. przysługuje wyłącznie ¼ świadczenia z tytułu rekompensaty (z uwagi na dziedziczenie ustawowe po M. S.), podczas gdy dokonanie przekazu wierzytelności na jej rzecz przez zmarłą właścicielkę nieruchomości wskazuje, że podstawą dochodzenia roszczenia powinien być przelew wierzytelności z dnia [...] kwietnia 1987 r., a nie prawa do spadku stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] lutego 2009 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1096/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji, natomiast skargi W. Z., Z. J., R. J. oddalił. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że skargi W. Z., Z. J. i R. J. podlegają oddaleniu, gdyż skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie wszczętej wnioskiem B. Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez ich matkę M. K. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Z materiału sprawy nie wynika by ci skarżący, jako spadkobiercy M. K., złożyli takie wnioski. Treść wniosków i pism składanych w toku postępowania przez B. Ł. wskazuje, że składała je wyłącznie we własnym imieniu. Zdaniem Sądu oznacza to, że organy prawidłowo uznały, że nie było podstaw do orzekania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz W. Z., Z. J. i R. J. Z uwagi na brak legitymacji materialnoprawnej po stronie tych skarżących do bycia stroną postępowania wszczętego na wniosek B. Ł., ich skargi podlegają podlegały oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał dalej, że zasadna okazała się z kolei skarga B. Ł. Wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek z dnia 3 czerwca 1997 r. Wnioskodawczyni złożyła do akt sprawy, oprócz dokumentów potwierdzających fakt pozostawienia przez matkę nieruchomości poza obecnymi granicami RP, również oświadczenie z dnia [...] kwietnia 1987 r., z notarialnie poświadczonym podpisem, którym M. S. przekazała na rzecz swojej córki B. Ł. uprawnienia przysługujące jej z tytułu pozostawienia na terytorium ZSRR w miejscowości B. mienia stanowiącego jej własność. W rozpoznawanej sprawie organy potwierdziły B. Ł. prawo do rekompensaty, ale tylko w wysokości przysługującego jej udziału spadkowego po M. S., to jest w ¼ części.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy w ogóle nie zajęły się natomiast znaczeniem oświadczenia woli jej matki z dnia [...] kwietnia 1987 r. dla uprawnień B. Ł. Należało mieć na uwadze, że w dacie złożenia tego oświadczenia obowiązywał art. 88 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który wskazywał na właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, jako osobę, której przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości tego mienia, ale jednocześnie stanowił, że uprawnienie to może także przysługiwać wskazanej przez niego jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Wniosek B. Ł. został wniesiony do organu 3 czerwca 1997 r., a więc także pod rządami tego przepisu, który w tekście jednolitym ustawy z 1991 r. został oznaczony jako art. 81 ust. 3 (Dz. U Nr 30, poz. 127). Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w tekście pierwotnym zawierała art. 212, odpowiadający (w ust. 4 i 5) treści art. 81 ust. 3 i 4 z tekstu jednolitego ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten także przewidywał możliwość wskazania przez repatrianta jako uprawnionej do prawa zaliczenia, jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca jest niewątpliwie osobą uprawnioną do dziedziczenia ustawowego po matce M. K., co dodatkowo zostało potwierdzone w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Została ona też wskazana w oświadczeniu z [...] kwietnia 1987 r. Obowiązująca w dacie orzekania przez organy ustawa z 28 lipca 2005 r. ograniczyła krąg osób uprawnionych do rekompensaty tylko do właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP (art. 2) oraz - w przypadkach śmierci właściciela - do wszystkich spadkobierców albo niektórych z nich, wskazanych przez pozostałych spadkobierców (art. 3 ust. 2). Natomiast ustawa ta w ogóle nie odnosi się do tych wnioskodawców, którzy wnioski złożyli wcześniej, przed wejściem jej w życie, gdy wnioskodawcy w dacie składania wniosków byli uprawnieni w świetle obowiązujących wówczas przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił następnie, że w art. 27 u.r.p.r. zostało stwierdzone, że postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. Ł. z dnia 3 czerwca 1997 r. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, że w dacie złożenia wniosku skarżąca była uprawniona do przysługującego wówczas prawa zaliczenia, natomiast z art. 27 u.r.p.r. nie wynika aby osoby uprawnione na skutek wskazania przez repatrianta i uprawnione do wszczęcia postępowania na gruncie obowiązujących w dacie wszczęcia przepisów, zostały pozbawione tych uprawnień. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestia ta okazała się istotna, gdyż prawo do rekompensaty, które wykształciło się z wcześniejszego prawa zaliczenia, bezsprzecznie jest prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Zatem skarżąca B. Ł. nie może być pozbawiona prawa do rekompensaty, które zostało na nią przeniesione przez jej matkę w oświadczeniu z [...] kwietnia 1987 r.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględniała powyższej okoliczności, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie art. 3 ust. 2 u.r.p.r., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem, że decyzja zapadła z naruszeniem tego przepisu oraz z naruszeniem art. 5 ust. 1 u.r.p.r.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Skarbu Państwa zarzucając naruszenie art. 27 w zw. z art. 3 u.r.p.r.:

– poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nie ma zastosowania art. 3 u.r.p.r.,

– poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazanie przez repatrianta - pierwotnego właściciela nieruchomości osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP dokonane przed wejściem w życie ustawy wywołuje skutek na gruncie u.r.p.r.,

– poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazanie przez M. S. córki B. Ł., jako osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP dokonane w roku 1987 wywołuje skutek na gruncie u.r.p.r..

Powołując się na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 i oddalenie skargi B. Ł. oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd, że w sprawie wszczętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ma zastosowania art. 3 nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jest sprzeczny z wykładnią literalną przepisu art. 27 u.r.p.r. Zgodnie tym przepisem postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Mając na uwadze treść art. 27 u.r.p.r. oraz fakt, że ma on zastosowanie do wszystkich przepisów ustawy Minister wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stosując art. 3 u.r.p.r.

Minister ponownie wyjaśnił, iż art. 3 u.r.p.r., znajdujący w sprawie zastosowanie zgodnie z zgodnie z art. 27 u.r.p.r., wyklucza możliwość dokonywania wskazań pomiędzy właścicielem a jego spadkobiercą. Odnosząc się do okoliczności sprawy Minister podniósł, że właścicielka pozostawionej nieruchomości M. S. dokonała w 1987 roku wskazania na rzecz swojej córki B. Ł. przekazując jej uprawnienia przysługujące z tytułu pozostawienia mienia na terytorium ZSRR. Zatem wskazanie dokonane przed wejściem w życie u.r.p.r. nie wywołuje aktualnie skutku prawnego. Obecnie obowiązujące przepisy stosuje się w pełni i wynika z nich zakaz uwzględniania wskazań dokonanych niezgodnie z wymogami art. 3 u.r.p.r.

Minister dodał następnie, że za zasadnością przedstawionej argumentacji przemawia również fakt, że jeżeli pozostali spadkobiercy M. S. złożyliby w terminie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to spełniliby tym samym wszystkie materialno-prawne przesłanki przewidziane w u.r.p.r. Przyjęcie zatem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za uzasadnione oznaczałoby, iż pomimo spełnienia tych przesłanek, prawo nie mogłoby zostać im potwierdzone z racji tego, że w całości przysługiwałoby osobie wskazanej przez właściciela. Spadkobiercy spełniliby zatem wszystkie ustawowe przesłanki, a mimo to uzyskaliby decyzję odmowną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ocena sprawy zawarta w uzasadnieniu tego wyroku dokonana w świetle ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) jest nieprawidłowa.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 27 w zw. z art. 3 u.r.p.r. Minister wskazał, że jego zdaniem do naruszenia powołanych wyżej przepisów doszło w trojaki sposób:

– poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie u.r.p.r. nie ma zastosowania art. 3 u.r.p.r.;

– poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazanie przez repatrianta (pierwotnego właściciela nieruchomości) osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP dokonane przed wejściem w życie u.r.p.r. wywołuje skutek na gruncie u.r.p.r. oraz

– poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazanie przez M. S. córki B. Ł., jako osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP, dokonane w roku 1987 wywołuje skutek na gruncie u.r.p.r.

Zarzuty przedstawione przez Ministra w istocie dotyczą jednego zagadnienia i zagadnienie to stanowi oś sporu pomiędzy organem a skarżącymi. Uwzględniając dodatkowo wywody zawarte w zaskarżonym wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1096/11, spór ten sprowadzić można do następującego pytania:

– czy wskazanie bezpośrednio przez pierwotnego właściciela nieruchomości (dalej zwanego "repatriantem"), obecnie już nie żyjącego, osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego dokonane w stanie prawnym obowiązującym [...] kwietnia 1987 r., nadal uprawnia tak wskazaną osobę do ubiegania się - w oparciu o obecną ustawę (u.r.p.r.) - o rekompensatę z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w pełnym zakresie, w jakim pierwotnie uprawniony był do tego repatriant?

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany przez strony.

Dnia 3 czerwca 1997 r. B. Ł. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie rekompensaty w formie pieniężnej albo innej za mienie pozostawione przez jej matkę M. S. (K.) na wschodzie, poza obecnymi granicami RP. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] lutego 2009 r., [...] wynika, iż spadek po M. S. (K.) zmarłej [...] września 2004 r. nabyły dzieci: W. Z., R. J., B. Ł. i Z. J. po ¼ części każde z nich. M. S. (K.) pozostawiła w miejscowości B. (powiat w., województwo n.) nieruchomość składającą się z domu drewnianego krytego słomą oraz drewnianych zabudowań gospodarczych krytych słomą. Opuściła byłe terytorium RP w sierpniu 1945 r. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. wartość pozostawionych nieruchomości wynosiła 334.928 zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda L. wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję potwierdzającą B. Ł. prawo do rekompensaty w wysokości odpowiadającej jej udziałowi w spadku po M. S. (K.), a decyzja ta została w dniu [...] marca 2011 r. utrzymana w mocy przez Ministra Skarbu Państwa.

Stwierdzając wadliwość decyzji obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że organy administracji nie uwzględniły znaczenia dla uprawnień B. Ł. oświadczenia woli jej matki z [...] kwietnia 1987 r., w którym to matka "przelała" na córkę uprawnienia z tytułu należnej jej rekompensaty za utratę nieruchomości poza granicami RP. Sąd podkreślił też, że w dacie tego oświadczenia obowiązywał art. 88 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który wskazywał na właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą jako osobę, której przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości tego mienia, ale jednocześnie stanowił, że uprawnienie to może także przysługiwać wskazanej przez niego jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Sąd dodał nadto, że w dniu złożenia wniosku przez B. Ł. przepis wskazanej wyżej ustawy nadal obowiązywał. W tekście jednolitym ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1991 r. został oznaczony jako art. 81 ust. 3 (Dz. U Nr 30, poz. 127). Następnie regulacja ta przeniesiona została do art. 212 ust. 4 ustawy ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wreszcie Sąd podkreślił, że skarżąca jest osobą, o której mowa w wyżej wymienionych przepisach: to jest osobą uprawnioną do dziedziczenia ustawowego po matce.

Po przedstawieniu powyższego stanu faktycznego i prawnego Sąd wyjaśnił, że obowiązująca w dacie orzekania przez organy obecna regulacja u.r.p.r. ograniczyła krąg osób uprawnionych do rekompensaty tylko do właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP (art. 2), a w przypadku śmierci właściciela - do spadkobierców albo niektórych z nich wskazanych przez pozostałych spadkobierców (art. 3 ust. 2). Sąd zajął przy tym stanowisko, że ustawa ta w ogóle nie odnosi się do tych wnioskodawców, którzy wnioski złożyli wcześniej, przed wejściem jej w życie, gdy wnioskodawcy ci w dacie składania wniosków byli uprawnieni w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Przyjął też, że na taki pogląd nie ma wpływu art. 27 u.r.p.r. Zdaniem Sądu art. 27 u.r.p.r. stanowi tylko, że postępowanie wszczęte wcześniej prowadzi się na podstawie jej przepisów; natomiast nie wynika z niego, aby osoby uprawnione na skutek wskazania przez repatrianta i uprawnione do wszczęcia postępowania na gruncie obowiązujących w dacie wszczęcia przepisów, zostały pozbawione tych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższy pogląd znajduje umocowanie w charakterze prawnym prawa do rekompensaty, które wykształciło się z wcześniejszego prawa zaliczenia. Jest to, zdaniem Sądu, prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym, a zatem prawo to korzysta z konstytucyjnej ochrony praw majątkowych określonej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zatem B. Ł. nie może być pozbawiona prawa do rekompensaty, które zostało na nią przeniesione przez jej matkę w oświadczeniu z [...] kwietnia 1987 r.

Z kolei Minister uznał, że stanowisko jakoby w sprawie wszczętej przed wejściem w życie u.r.p.r. nie ma zastosowania art. 3 u.r.p.r., nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jest sprzeczny z wykładnią literalną art. 27 u.r.p.r. Zdaniem organu stosowanie przepisów ustawy oznacza, że chodzi o wszystkie przepisy, w tym art. 3 u.r.p.r. Tymczasem zgodnie z treścią art. 3 u.r.p.r. osobami uprawnionymi do rekompensaty są albo właściciele mienia, którzy mogą dokonywać wskazań między sobą, albo spadkobiercy, którzy mogą dokonywać wskazań wyłącznie między spadkobiercami. Art. 3 u.r.p.r. wyklucza możliwość dokonywania wskazań pomiędzy właścicielem a jego spadkobiercą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Ministra jest trafne.

Zagadnienia związane ze skutkami oświadczenia M. S. z dnia [...] kwietnia 1987 r. – a więc odpowiedź na pytanie przedstawione na wstępie, czy oświadczenie to nadal uprawnia B. Ł. do ubiegania się o rekompensatę w pełnym zakresie, w jakim pierwotnie uprawniona była do tego jej matka – wymaga wnikliwszego odniesienia się do stanu prawnego obowiązującego w 1987 r. (i później) oraz przedstawienia charakteru prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami RP, wcześniej funkcjonującego jako prawo do zaliczenia ich wartości na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (dalej zwane "prawem zaliczenia").

W dacie złożenia oświadczenia przez M. S. o "przelewie" praw do rekompensaty na rzecz córki ([...] kwietnia 1987 r.) obowiązywał art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) stanowiący: "Zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tego mienia lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego". Przepis ten następnie – w kolejnych wersjach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – został przeniesiony do art. 88 ust. 3. Od 1 stycznia 1998 r. nieznacznie zmieniona redakcyjne regulacja znalazła się w art. 212 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i obowiązywała aż do daty jego uchylenia w dniu 30 stycznia 2004 r. przez ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), obecnie zastąpioną przez u.r.p.r.

Co istotne, w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. zrezygnowano z możliwości bezpośredniego wskazania przez repatrianta osoby będącej jego spadkobiercą, która na swoją rzecz mogła wystąpić w wnioskiem o przyznanie "prawa zaliczenia".

Można się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że w dacie składania wniosku repatriant rzeczywiście mógł wskazać osobę uprawnioną do dziedziczenia ustawowego, która mogła następnie wystąpić o przyznanie na jej rzecz "prawa zaliczenia".

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca B. Ł., przez oświadczenie matki, nabyła prawo majątkowe chronione konstytucyjnie, którego poprzez wprowadzenie późniejszych ustaw, w tym także obecnej, i nakazanie stosowania nowych regulacji do spraw już wszczętych (art. 27 u.r.p.r.) nie może być pozbawiona.

Powyższe stwierdzenie Sądu jest zbyt daleko idące.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1989 r., III CZP 32/89, mającej moc zasady prawnej: "Przewidziany w art. 88 ustawy powołanej w punkcie 1 krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości państwowej, jest kręgiem zamkniętym, wyłączającym cesję wymienionego uprawnienia na inne osoby". W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy dodatkowo stwierdził, że "Wymienione przepisy, stanowiące szczególne unormowanie w zakresie przenoszenia uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy, wyłączają zatem możliwość stosowania do tego uprawnienia przepisów o przelewie wierzytelności - art. 509 i nast. k.c. Przepisy te nie mogą przeto stanowić podstawy przeniesienia uprawnienia, o którym mowa, na osobę trzecią. Nie ma też innych przepisów, które taką podstawę mogłyby stanowić. Rozwiązanie takie należy uznać za zgodne z charakterem uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy".

W doktrynie, która uzupełnia wyżej wskazaną uchwałę Sądu Najwyższego, przyjęto, że gdy chodzi o "prawo do zaliczenia", mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego treścią jest "przyznanie repatriantowi (lub osobom wskazanym w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy) uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą" (...). "Problem przenoszenia tego rodzaju uprawnień pozostaje poza sferą regulacji prawa cywilnego i może być rozstrzygany jedynie na podstawie przepisów prawa publicznego" (J. Mojak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów z 22.VI.1989, "Państwo i Prawo" z 1991, z. 1, s. 118).

Skoro zatem prawo do rekompensaty jest niewątpliwie prawem publicznym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11, ONSAiWSA 2013, nr 1, s. 16), co zresztą przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i do tego prawem ściśle związanym z osobą repatrianta (uchwała III CZP 32/89), to oznacza to, że ubiegać się o nie może wyłącznie osoba, której według prawa administracyjnego takie uprawnienie może być przyznane w drodze decyzji na podstawie obowiązującej ustawy.

Według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy gospodarce nieruchomościami (do 30 stycznia 2004 r.) o przyznanie "prawa do zaliczenia" na swoją rzecz mógł ubiegać się repatriant oraz osoba bezpośrednio wskazana przez repatrianta, będąca jego spadkobiercą ustawowym. "Wskazanie" nie oznaczało jednak cesji uprawnień, bowiem - jak już wyżej wyjaśniono - nie może być tu mowy o stosowaniu analogi z prawa cywilnego. "Wskazanie" w rozumieniu art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w później w rozumieniu art. 212 ustawy gospodarce nieruchomościami stanowiło szczególną instytucję, której skutkiem nie jest nabycie stricte rozumianego "uprawnienia" po stronie osoby wskazanej i utrata go po stronie repatrianta. "Wskazanie" należy odczytywać jako przesłankę z zakresu materialnego prawa administracyjnego, od której zależy możliwość ubiegania się przez spadkobiercę o "prawo zaliczenia" na swoją rzecz. Cały czas jednak skuteczność "wskazania" zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 39/92, OSNC z 1993 r., nr 7-8, poz. 128).

Mając na względzie powyższe, stanowiska przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie można zaakceptować z następujących przyczyn.

Po pierwsze, matka skarżącej nie żyje, a co za tym idzie skarżąca nie może być uznawana za osobę "wskazaną" w rozumieniu art. 88 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nawet jeżeliby uznać, że przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie. "Wskazanie" spadkobiercy i umożliwienie mu wystąpienia o "prawo zaliczenia" nie rodzi bowiem skutków przelewu prawa czy ekspektatywy.

Trzeba też podkreślić, że w momencie śmierci repatrianta zastosowanie znajduje automatycznie regulacja, która zawarta była w art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i następnie kolejno w: art. 212 ust. 5 ustawy gospodarce nieruchomościami, w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., a obecnie jest zawarta w art. 3 ust. 2 u.r.p.r. Zgodnie z ostatnim z wymienionych tu przepisów: "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców (...)" (zd. 1). Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że publicznoprawne (administracyjne) prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i to oni, i tylko oni, mogą ubiegać się o jego potwierdzenia w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich.

Po drugie, fakt, że B. Ł. mogła w dacie składania wniosku ubiegać się o "prawo zaliczenia" z racji wskazania jej przez matkę, nie oznacza, że nabyła ona uprawnienie, które to uprawienie jest niezależne od prawa matki i pozostałych spadkobierców. Z chwilą śmierci matki przepisy, na podstawie których występowała z wnioskiem (art. 88 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w później w rozumieniu art. 212 ust. 4 ustawy gospodarce nieruchomościami) ustępowały bowiem miejsca omówionym wyżej regulacjom znajdującym zastosowanie w sytuacji śmierci repatrianta.

Wreszcie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 27 u.r.p.r. "Postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". Mając na względzie powyższy przepis, obecnie organy orzekające o publicznoprawnym uprawnieniu do rekompensaty za mienie zabużańskie obowiązane są stosować przesłanki obowiązujące w dacie orzekania. Skoro M. S. nie żyje, to oznacza to, że "wskazanie", jakim powinna się legitymować B. Ł. powinno pochodzić od spadkobierców repatriantki (W. Z., R. J. i Z. J.). Wynika to wprost z art. 3 ust. 2 u.r.p.r.

Mając na względzie powyższe należy się zgodzić z Ministrem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 27 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.r.p.r., wbrew tym przepisom wywodząc, że obecnie rekompensata za nieruchomości zabużańskie może być przyznana osobie wskazanej przez nieżyjącego repatrianta, natomiast nie legitymującego się "wskazaniem" uprawnionych spadkobierców (art. 3 ust. 2 u.r.p.r.).

W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, że pomimo nieprawidłowej oceny sprawy zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zachodziły podstawy do jego uchylenia (o czym niżej). Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W niniejszej sprawie zaistniała druga z wymienionych w tym przepisie sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Stwierdzenie, iż spadkobiercy M. S., po jej śmierci, nie wskazali B. Ł. zgodnie z art. 3 ust. 2 u.r.p.r. nie przesądza bowiem, że prawo do rekompensaty należało przyznać jej automatycznie tylko do w wysokości jej udziału w spadku po matce.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., I OSK 585/11, w którym Sąd zauważył, że "z treści art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określającego termin złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., nie wynika, że oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 wskazujące osobę uprawnioną do rekompensaty, powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne. Powołany przepis określa jedynie termin złożenia stosownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Określony we wskazanym przepisie termin nie ma natomiast zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy". W wyroku I OSK 585/11 podkreślono także, że to "Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania".

Dodatkowo w wyroku z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1625/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał: "Fakt, że (osoba do tego uprawniona - przyp. NSA) nie składa wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, nie pozbawia jej uprawnienia do wskazania osoby, o której mowa w powyższym przepisie. W żaden sposób nie jest bowiem powiązany ten przepis z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy. Natomiast określony w art. 5 ust. 1 ustawy termin odnosi się do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, ale nie ma zastosowania do oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, bo jak to podniesiono wyżej, są to dwie różne sytuacje prawne, co potwierdza również przepis art. 6 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem niedołączenie do wniosku oświadczenia o wskazaniu przez spadkobierców osoby uprawnionej, stanowi jedynie brak formalny wniosku, który podlega usunięciu i to w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. (...) W związku z tym, jeżeli nie zostały dołączone stosowne oświadczenia, organ powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w tym zakresie. Pomimo tego zaniechania stwierdzić należy, iż ten brak formalny został usunięty i skarżący przed rozstrzygnięciem wniosku przedłożył stosowne oświadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że zostały one złożone po 31 grudnia 2009 r. nie ma znaczenia dla oceny ich skuteczności w sytuacji jeżeli pochodzą od osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy".

Mając na względzie powyższe, zachodziła podstawa do uchylenia decyzji obu instancji, gdyż organy administracji prowadzące sprawę po śmierci M. S. powinny wezwać B. Ł. do przedłożenia oświadczeń pozostałych spadkobierców (art. 3 ust. 2 u.r.p.r.) w trybie określonym w ustawie, zważając na powołane wyżej stanowisko wyrażone w orzeczeniach I OSK 585/11 oraz I OSK 1625/11. W razie przedłożenia przez B. Ł. oświadczeń pozostałych spadkobierców M. S.(K.), przyznanie na jej rzecz prawa rekompensaty powinno nastąpić odpowiednio do jej udziału w spadku po matce oraz udziału w spadku pozostałych spadkobierców, którzy wskazali ją w trybie art. 3 ust. 2 u.r.p.r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.