Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 834/20 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. M. 1037 (słownie: tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 834/20 oddalił skargę M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o cofnięciu M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję w sprawie cofnięcia M. M. uprawnień do kierowania pojazdami i wzywającą do niezwłocznego zwrócenia dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta, skierowana na adres przy ul. [...] w K., po podwójnym awizowaniu (w dniach 29 lipca i 6 sierpnia 2013 r.) powróciła do organu z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie".

W dniu 3 lutego 2020 r. M. M. złożył do organu odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., a także wniosek o doręczenie tej decyzji i ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem odwołującego, decyzja nigdy nie została mu doręczona, bowiem zmienił wcześniej adres zamieszkania, na dowód czego przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego w W. i zawnioskował o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z przesłuchania świadków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu l instancji została doręczona skutecznie stronie w trybie art. 41 w zw. z art. 44 k.p.a., a ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadał w dniu 26 lipca 2013 r.

M. M. złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi m.in. niewydanie orzeczenia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przed rozpatrzeniem tegoż odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę M. M. na powyższe postanowienie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że zasady logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a. jest etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania nie zamyka zaś drogi do jego przywrócenia.

M. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 58 i 59 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to poprzez stwierdzenie, że słusznym jest niewydanie przez organ orzeczenia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia złożonego odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przed rozpatrzeniem przedmiotowego odwołania i wydaniem postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.,

b. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz wykładnię i stwierdzenie, że w niniejszym postępowaniu nie dopuszczono się naruszenia tychże przepisów, a odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu na jego złożenie, podczas gdy odwołanie to zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu na złożenie odwołania, a to z uwagi na niewłaściwe doręczenie, a właściwie brak doręczenia decyzji,

c. art. 41 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja została doręczona w sposób prawidłowy, podczas gdy nigdy nie została ona doręczona skarżącemu,

d. art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że dopełniono obowiązku prawidłowego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień poprzez wysłanie do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres przy ul. [...] podczas gdy pismo to zostało przesłane na adres, pod jakim skarżący już nie zamieszkiwał i podczas gdy pismo zostało odebrane przez bliżej nieokreśloną osobę nie będącą domownikiem,

e. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie i niezebranie całego materiału dowodowego, a to pominięcie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy kwestii doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...].06.2013 r., które zakończyć miała zaskarżona decyzja, oraz uniemożliwienie składania stronie wniosków wobec braku jego wiedzy o toczącym się postępowaniu, brak uwzględnienia - dla ustalenia prawidłowości doręczeń i miejsca zamieszkania skarżącego - oświadczenia p. K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jako zasadny należało bowiem ocenić zarzut naruszenia art. 58 i 59 k.p.a., tj. przepisów regulujących tryb rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu.

Nie jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, że skarżący wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jako organ właściwy, zgodnie art. 59 § 2 k.p.a., do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, nie rozstrzygnęło tego wniosku w sposób przewidziany w art. 58 k.p.a., lecz w pierwszej kolejności wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Taki sposób postępowania organu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieprawidłowy.

Jak podkreśla się w doktrynie, z czym zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wymaga rozpoznania przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Przywrócenie terminu wyklucza bowiem możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (J. Kabat-Rembelska i A. Kabat w punkcie 8. komentarza do art. 134 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz dla praktyków pod red. E. Klat – Górskiej i A. Mudreckiego; Wyd. ODDK Gdańsk 2018, str. 614, por. też K. Glibowski, komentarz do art. 134 k.p.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2018, s. 1057). Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może zatem wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, który – co wynika wprost z treści art. 58 § 1 k.p.a. – podlega obowiązkowi załatwienia w pierwszym rzędzie. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu jest niezgodne z prawem (B. Adamiak, komentarz do art. 134 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2017, s. 709). Pogląd powyższy podzielają także: A. Wróbel (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, art. 134, teza 14), Z. Kmieciak (Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, LEX nr 124769), G. Łaszczyca (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269; komentarz do art. 134, teza 9, LEX nr 85072).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał wyroki sądów administracyjnych dowodzące braku jednomyślności co do tego, czy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego zawsze musi być rozpatrzony przed stwierdzeniem uchybienia terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie, odrzuca wyrażany w niektórych orzeczeniach pogląd jakoby względy logiki i ekonomiki procesowej pozwalały przyjąć, iż rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinno nastąpić po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi. W ocenie sądu kasacyjnego pogląd taki jest z zasadami logiki wręcz sprzeczny z tego prostego powodu, że stwierdzenie w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. kończy postępowania administracyjne na tym etapie, otwierając drogę do kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. Trudno też zgodzić się z argumentacją odwołującą się do ekonomiki procesowej. Wszakże to sposób załatwienia wniosku o przywrócenie terminu rozstrzyga kwestię zastosowania lub niezastosowania art. 134 k.p.a. Wreszcie, już tylko dla porządku należy zauważyć, że orzeczenia sądów administracyjnych, przywoływane na poparcie tezy przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zostały wydane w sprawach, w których zastosowanie miały przepisy Ordynacji podatkowej, nie zaś art. 58 i 59 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie należy zatem przesądzić, iż organ, stwierdzając zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed rozpoznaniem, złożonego wraz z odwołaniem, wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a WSA w Krakowie nieprawidłowo oddalił skargę pomimo tego – mającego istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenia przez organ przepisów postępowania.

W tej sytuacji przedwczesne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kwestionował prawidłowość postępowania organu związanego ze sposobem doręczania przesyłek. Okoliczności te winny bowiem zostać wzięte pod uwagę przede wszystkim w toku rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zobowiązane będzie w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu i w zależności od wyniku postępowania w tym zakresie podjąć dalsze czynności procesowe.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 1037 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje: uiszczony wpis od skargi (200 zł), uiszczoną opłatę za uzasadnienie wyroku (100 zł), uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), stawkę minimalną adwokata, który reprezentował stronę skarżącą w I instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną (480 zł + 480 zł x 50% = 720 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).