Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Agencji Rozwoju Miasta S.A. w K. z dnia 9 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.

I.K. wystąpił do Agencji Rozwoju Miasta o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację o wszystkich dokumentach (opiniach, ekspertyzach itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu [...] ", które posiada i używa Agencja [...] SA do zrealizowania swoich statutowych zadań, w szczególności o dokumentacji przebiegu i efektów kontroli obiektu [...] " oraz wystąpieniach, stanowiskach, wnioskach i opiniach podmiotów je przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy wymienić nazwę dokumentu, jego autora, datę jego sporządzenia i inne informacje pozwalające na jego pełną identyfikację. Wniosek objął również udostępnienie wszystkich dokumentów (opinii, ekspertyz itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu [...] ", o których mowa we wcześniejszej części wniosku. Należy udostępnić między innymi dokument, o którym mowa w artykule pt. [...] chciał zyskać przychylność strażaków. "[...] ..." opublikowanym w Gazecie [...] (wydanie internetowe) w dniu 17 marca 2015 r. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej - skanów przesłanych na adres poczty e-mail [...].

Decyzją z dnia 22 maja 2015 r. Agencja [...] odmówiła wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa." Obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Są to wartości, które chronione są ustawowo, co znajduje wyraz w szeregu ustaw. Przywołano przepis art. 5 ust. 2 pkt. 1 -4 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, zgodnie z którym bezpieczeństwo imprezy masowej obejmuje spełnienie przez organizatora wymogów w zakresie: zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; ochrony porządku publicznego; zabezpieczenia pod względem medycznym; zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy zapewnienie bezpieczeństwa imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania to obowiązek organizatora imprezy masowej, a ponadto obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa również - w zakresie określonym w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych i w innych przepisach - na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach (art. 5 ust. 3 tej ustawy). Zaznaczono w zaskarżonej decyzji, iż zapewnienie właściwego stanu technicznego obiektu Hali Widowiskowo Sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, a tym samym porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w cytowanym przepisie Konstytucji.

Wskazano, iż dokumenty dotyczące spraw przeciwpożarowych w [...] nie mogą być upublicznione z uwagi na fakt, iż zawarte w nich treści definiują takie elementy jak poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia, oraz lokalizację kluczowych pomieszczeń dowodzenia obiektu. Powszechna dostępność takich danych może narazić halę na różnego rodzaju zagrożenia, a w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Obiektami o znaczeniu strategicznym dla terroryzmu są m.in.: giełda, instalacje energetyczne, porty lotnicze i morskie, drogi kolejowe, węzły autostrad, tunele, metro, obiekty o znaczeniu turystycznym i skupiające masy ludności.

Opinie i ekspertyzy sporządzane w trakcie po wykonywania badań ogniowych w [...] odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, ponadto określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizację urządzeń systemowych itp. Podane w omawianych dokumentach opisy stref pożarowych wraz z opisami działania systemów związanych m.in. z zapobieganiem rozprzestrzeniania się dymu oraz doprowadzaniem ilości powietrza do korytarzy ewakuacyjnych wraz z podaniem wartości przyjmowanych dla systemów różnicowania ciśnienia, kolejności i czasu automatycznego otwierania poszczególnych drzwi i okien mogłyby stanowić materiał wykorzystywany w celu np. zablokowania dróg ewakuacyjnych, wyłączenia systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjnych i alarmowych. Wobec powyższych przedstawionych uwarunkowań takie dane nie mogą być przedmiotem wiedzy powszechnej, a zatem nie mogą być przekazywane do publicznej wiadomości. Zachodzą tym samym okoliczności ograniczające uprawnienie obywateli do udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przeniesienie informacji, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca, do domeny publicznej mogłoby stanowić zagrożenie dla zapewnienia wymaganego przepisami prawa bezpieczeństwa obiektu. Mogłoby zostać wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym zagrozić bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie.

W decyzji wskazano również, iż myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 poz. 782 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

Tajemnicą przedsiębiorstwa, zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.) są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Agencja Rozwoju Miasta S.A. decyzją Zarządu objęła informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca klauzulą poufności czyniąc z nich tajemnicę przedsiębiorcy. Dane zawierają bowiem informacje organizacyjne i techniczne dotyczące funkcjonowania obiektu [...] . W związku z powyższym prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka podjęła również niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dostęp do przedmiotowych informacji nie jest nieograniczony i ma go tylko upoważniony krąg osób.

Od powyższej decyzji I.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje informacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym i warunkami użytkowania obiektu użyteczności publicznej,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że trudno rozeznać się do właściwej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił ponadto błędne uzasadnienie decyzji oraz chybione powołanie tajemnicy wynikającej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Agencja Rozwoju Miasta decyzją z dnia 9 lipca 2015 r., znak: [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Jako podstawę odmowy udzielenia informacji podano art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 1, ust. 3-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 61 ust. 3 Konstytucji. Odmowa udzielenia informacji publicznej uzasadniona jest względami zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego oraz ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Jak wynika z przepisów konstytucyjnych - art. 61 ust. 3, prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, ale również podlega ograniczeniom. Ograniczenia te mogą nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sytuacji. Przepisy art. 5 ust. 2 pkt. 1-4 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych stanowią, że bezpieczeństwo imprezy masowej obejmuje spełnienie przez organizatora wymogów w zakresie: zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; ochrony porządku publicznego; zabezpieczenia pod względem medycznym; zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zapewnienie bezpieczeństwa imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania to obowiązek organizatora imprezy masowej, a ponadto obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa również - w zakresie określonym w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych i w innych przepisach - na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach (art. 5 ust. 3 tej ustawy). Tak więc zapewnienie właściwego stanu instalacji jest elementem obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa imprezy jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dokumenty, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca zawierają informacje odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, ponadto określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizację urządzeń systemowych itp. W przedmiotowych dokumentach wskazano opisy stref pożarowych wraz z opisami działania systemów związanych m.in. z zapobieganiem rozprzestrzeniania się dymu oraz doprowadzaniem ilości powietrza do korytarzy ewakuacyjnych wraz z podaniem wartości przyjmowanych dla systemów różnicowania ciśnienia, kolejności i czasu automatycznego otwierania poszczególnych drzwi i okien. Informacje te mogłyby stanowić materiał wykorzystywany w celu np. zablokowania dróg ewakuacyjnych, wyłączenia systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjnych i alarmowych. Przedostanie się ww. informacji do domeny publicznej, szczególnie w świetle ostatnich zamachów terrorystycznych mających miejsce w różnych częściach świata, mogłoby stwarzać niebezpieczeństwo dla osób przebywających w obiekcie. Powyższe argumenty odnoszące się do konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz osób przebywających na ternie obiektu przemawiają za podtrzymaniem decyzji odmawiającej wnioskodawcy udzielenia przedmiotowych informacji.

Z powyższych względów - konieczności zapewnienia bezpieczeństwa - Agencja [...] S.A. dokumenty, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca traktuje jako tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca zawierają informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa Spółki. [...] S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dokumenty te nie są udostępniane podmiotom zewnętrznym. W związku z powyższym wbrew stanowisku wnioskodawcy informacje, o których udostępnienie wystąpił mogą stanowić przedmiot tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu powołanych przepisów.

Zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano, iż w toku postępowania stanowisko zajmowali A.R. — Dyrektor Biura ds. Inwestycji oraz S.R. - Dyrektor Biura Zarządu.

I.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

← art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.),

← art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

← art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 poz. 782, ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003 Nr 153, poz. 1503, ze zm.), przez nieudzielenie informacji publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Agencji [...] S.A. z dnia 9 lipca 2015 r. oraz poprzedzającej poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 maja 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zauważono, że spółka Agencja [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że niewątpliwie informacje dotyczące bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania zarządzanej przez Spółkę nieruchomości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, jak i art. 6 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p.

Podniósł, że nieracjonalne wydaje się powiązanie przez organ przesłanek ograniczających prawo do informacji - tj. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., z art. 5 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Wskazanie, iż organizator, jak i inne wymienione podmioty, zobowiązane są do zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów wraz z instalacjami przeciwpożarowymi nie wpływa w żaden sposób na reżim udostępnienia informacji publicznej.

Nawet jeżeli przyjąć, iż Agencja [...] S.A. w tym przypadku miała na celu odniesienie się do ochrony informacji niejawnych, to nie wykazała w należyty sposób tej podstawy w uzasadnieniu obu wydanych decyzji. Nie sposób zgodzić się z organem, iż decyzje zawierały szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wymienił bowiem jedynie przepisy, co nie daje możliwości prawidłowego ustosunkowania się przez stronę przeciwną.

Jednocześnie organ powołał jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, tajemnicę przedsiębiorcy, po definicję której sięgnął do art. 11 ust. 3-4 u.z.n.k. Zgodnie ze stanowiskiem Agencji [...] S.A. wnioskowane informacje zostały objęte decyzją Zarządu klauzulą poufności, co wyłączyło możliwość ich udostępnienia Wnioskodawcy.

Należy zwrócić uwagę na fakt, iż organ nie jest władny do nadania klauzuli poufności informacjom, bez zbadania konieczności takiego postępowania, jak w przypadku przedmiotowej sprawy. Potwierdza to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1154/12).

W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, do kontroli przesłanek utajnienia informacji władny jest sąd administracyjny.

Poczynione spostrzeżenia prowadzą do przekonania, iż organ w nieprawidłowy sposób zakwalifikował informacje, jako informacje niejawne na gruncie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2010 Nr 182, poz. 1228. ze zm.).

W ostatniej kolejności konieczne jest odniesienie do błędnej argumentacji Agencji [...] S.A., jakoby udostępnienie wnioskowanych informacji stwarzało zagrożenie terrorystyczne obiektu, jakim jest Hala Widowiskowo-Sportowa w K .[...] ". Gdyby przyjąć założenie Organu, reżim udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. straciłby realne znaczenie. Każda bowiem informacja dotycząca tego typu miejsca stanowiłaby potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla obiektu, jak i zgromadzonych tam osób. Nie jest rolą Organu ocena stopnia zagrożenia działaniami terrorystycznymi w oparciu o sytuację ekonomiczną Polski. Jego zadaniem jest natomiast przestrzeganie przepisów prawa, zgodnie z którymi winien udostępnić informacje mające istotne znaczenie dla świadomości obywateli. W takim wypadku należałoby oceniać informacje w kontekście ochrony informacji niejawnych. Jednakże do tego etapu organ nie wskazywał na taką przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Agencja [...] wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie przedstawiono Sądowi (w zamkniętej kopercie) "dokumenty objęte tajemnica przedsiębiorcy", wraz z ich spisem (24 pozycje).

Udziału w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie [...] w W. , które na rozprawie w dniu 28 października 2015r. zostało postanowieniem Sądu dopuszczone do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 z dnia 30 sierpnia 2002r. od odstępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 782 ze zm.) zwana dalej ustawą, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Agencja [...] S.A. jako osoba prawna dysponująca majątkiem publicznym jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 782 ze zm.) zwana dalej u.d.i.p.: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy.

Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają informacje wymienione w art. 6, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji tam wymienionych nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają tzw. dane publiczne, w tym "dokumenty urzędowe" (m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających), "stanowiska w sprawach publicznych", zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych, treść innych "wystąpień" i "ocen", dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" jest w rozumieniu tej ustawy "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (...), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".

Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ustęp 2 powyższego przepisu dodaje, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. "dostęp do dokumentów". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji zasady jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji.

Co do zasady zatem żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną (są jej nośnikiem).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego był modyfikowany, ostatecznie wnioskodawca wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy wszystkich dokumentów (opinii, ekspertyz) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu "[...] ", które posiada i używa [...] S.A. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonej decyzji z dnia 9 lipca 2015r. organ powołał się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Skarga nie jest uzasadniona.

Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( tekst jednolity Dz.U. z 2003 nr 153 poz.1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W wyroku o sygn. akt I OSK 190/13 NSA sprecyzował, co stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i podkreślił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Dokonując zdefiniowania materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, należy również mieć na uwadze wywód NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13: "zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań." Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

W celu wykonywania postanowień u.d.i.p., sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1047/10), co w niniejszej sprawie jest możliwe, że względu na to, że organ przekazał Sądowi posiadane dokumenty objęte tajemnicą.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić przede wszystkim należy, że w przedłożonych dokumentach znajdują się między innymi umowy zawarte przez A. S.A. w dniu 14 maja 2014r. (wraz z aneksem) oraz z 12 sierpnia 2014r. których przedmiot i potrzeba zawarcia związane są ze stanowiskiem Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 maja 2014r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym (w którym to stanowisku KM PSP w K. nie wniósł sprzeciwu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, ale wskazał dwa warunki, które winny być jeszcze spełnione przez inwestora). Przedmiotem tych umów było nie tylko wykonanie określonych tam prac, ale również przeprowadzenie "testów eksploatacyjnych". W umowach tych (§ 4) zawarto klauzule poufności o następującej treści: "wykonawca zobowiązany jest zachować w poufności wszelkie informacje prawnie chronione, uzyskane w związku z zawarciem i wykonywaniem niniejszej umowy, w szczególności stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa prowadzonego przez Zamawiającego, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa". W wykonaniu tych umów, kontrahent [...] S.A. przeprowadził "testy eksploatacyjne" które udokumentowane zostały żądanymi przez skarżącego dwoma dokumentami: tj. "ekspertyzami naukowo – technicznymi" dotyczącymi przeprowadzonych prób działania systemu przeciwpożarowego. Ekspertyzy wykonał Instytut Techniki Budowlanej Zakład Badań Ogniowych we wrześniu 2014r.

Wśród przekazanych dokumentów znajdują się jeszcze trzy inne ekspertyzy naukowo techniczne, wszystkie autorstwa Instytutu Techniki Budowlanej Zakład Badań Ogniowych: ze stycznia 2015 r. (wykonana na zlecenie [...] spółka z o.o., w wykonaniu umowy zawartej z A. S.A. w dniu 22 grudnia 2014r. ) ; z marca 2015r. (wykonana na zlecenie [...] spółka z o.o.) oraz z kwietnia 2015r. (wykonana na zlecenie A. S.A.). Wszystkie dotyczą prób działania systemów przeciwpożarowych w obiekcie Hali Widowiskowo – Sportowej [...] w K.

O wszystkich próbach działania systemów przeciwpożarowych A. S.A. informowała -prosiła o udział w tych próbach- Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w K.

Na wszystkich ekspertyzach znajduje się pieczęć o treści "dokument objęty klauzulą poufności". Nie są to jednak klauzule – jak twierdzi skarżący- nadane w trybie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2010 Nr 182, poz. 1228. ze zm.). W żadnym miejscu swoich decyzji organ na tę ustawę nawet pośrednio się nie powołuje, a klauzule te należy interpretować w świetle treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,

Lektura wszystkich powyższych opinii- ekspertyz prowadzi do wniosku, że w pełni uzasadnione są twierdzenia organu, że opinie i ekspertyzy sporządzane po wykonywaniu badań ogniowych w [...] odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizację urządzeń systemowych a także ich czas reakcji na poszczególne zdarzenia itp.

Zgodnie z jednoznacznym w tym zakresie orzecznictwem sadów administracyjnych, niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji na tej płaszczyźnie, podkreślić należy, że analiza treści jej uzasadnienia i przedłożonych akt prowadzi do wniosku, że skarżony podmiot dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując na tyle na ile jest to możliwe -bez ujawniania szczegółów – przyczyny dla których odmawia udostępnienia treści opinii i ekspertyz. Wskazać też należy, że zastrzegając klauzule poufności w zawartych przez siebie umowach, organ podjął działania w celu zabezpieczenia poufności.

Argumentem w tej sprawie jednak najistotniejszym jest zdaniem Sądu fakt, że odmowa udostępnienia żądanych dokumentów usprawiedliwiona jest powołaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji potrzebą ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Nie jest - niestety - argumentem niewiarygodnym twierdzenie organu zawarte w decyzji z dnia 22 maja 2015r., że upublicznienie tych danych może narazić halę (a tym samym osoby w niej się znajdujące) na zagrożenia, a w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Duże imprezy masowe – a takie organizowane są w [...] – są swoistym magnesem operacyjnym dla terrorystów, gdyż uderzenia w wielkie zbiorowiska ludzi dają szczególne szanse pośredniego oddziaływania terrorystów na przeciwnika politycznego, wywołują efekt medialny i psychologiczny, nie zapominając oczywiście o bezpośrednich ofiarach takich działań.

Nie można też się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że: "Nie jest rolą Organu ocena stopnia zagrożenia działaniami terrorystycznymi w oparciu o sytuację ekonomiczną Polski." Otóż rolą organu, który zarządza halą widowiskowo – sportową, mieszczącą jednorazowo ok. 15 000 osób jest również ocena wszystkich zagrożeń, które mogą spotkać osoby biorące udział w organizowanych tam imprezach. Także zagrożeń terrorystycznych. Także w kontekście sytuacji politycznej Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. I OSK 1769/13: "Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. (...) Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. (...) W konsekwencji, konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych." Także i ten pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Z wszystkich wymienionych wyżej względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.