Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego P. J. z dnia 9 stycznia 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dj

Pismem z 6 kwietnia 2026 r. P. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu polegającą na niewydaniu i niedoręczeniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami prawa.

Motywując skargę skarżący wskazał, że 9 stycznia 2026 r. złożył do Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się m.in. udostępnienia kopii dokumentów zawierających pisemne uzasadnienie przyznania nagród strażnikom miejskim w Zgierzu w roku 2025. Organ udzielił odpowiedzi na pozostałe punkty wniosku, jednakże w odniesieniu do punktu 3 przesłał mailowo informację, w której stwierdził, że odmawia udostępnienia tych dokumentów, ponieważ nie spełniają one kryterium przedmiotowego prawa do informacji. W uzasadnieniu wskazane zostały również kwestie prawa pracy, RODO.

Dalej skarżący wskazał, że 8 lutego 2026 r. złożył w tej sprawie skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z 26 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 145/26 odrzucił skargę ze względu na brak skutecznego doręczenia decyzji odmownej przez organ.

Organ 3 kwietnia 2026 r. przesłał ponownie drogą mailową na adres skarżącego: [...] decyzję odmowną nr 1/2026 z 22 stycznia 2026 r. z adnotacją "W załączeniu przekazuję Decyzję Nr 1/2026 z dnia 22 stycznia 2026 r. Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym.".

Skarżący podkreślił, że przesłanie zwykłej wiadomości e-mail z załącznikiem nie stanowi skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 39 i nast. k.p.a. nawet jeśli załączony plik pdf. został podpisany cyfrowo. Przesłanie ponownie decyzji zwykłym mailem, bez zachowania rygorów doręczenia elektronicznego powoduje, że decyzja ta nie weszła do obiegu prawnego. Z perspektywy procesowej organ w dalszym ciągu nie wywiązał się ze swojego obowiązku pozostając w bezczynności (ewentualnie prowadzi sprawę przewlekle), gdyż nie zakończył postępowania w sposób przewidziany prawem. Organ pomimo otrzymania klarownej wykładni obowiązującego prawa ujętym w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (II SA/Łd 145/26) uporczywie je ignoruje i swoim działaniem uniemożliwia skuteczne zaskarżenie decyzji nr 1/2026 r., co powinno być rozpatrywane w charakterze rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z 9 stycznia 2026 r. poprzez skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy;

2. orzeczenie, iż organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie w przypadku uznania iż organ nie pozostawał w bezczynności orzeczenie przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie w przypadku uznania, iż organ nie pozostawał w bezczynności stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie organowi grzywny;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący poinformował również, że z ostrożności procesowej przekroczenia terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji, ponownie złożył odrębnym pismem skargę na decyzję organu nr 1/2026.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Organ wyjaśnił, że skarżący 9 stycznia 2026 r., złożył drogą elektroniczną na adres e-mail [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:

1) zestawienia imiennej listy wynagrodzeń brutto w ujęciu miesięcznym wraz z podaną kwotą kosztów pracodawcy oraz kosztem całkowitym ponoszonym przez UMZ (kwota brutto + koszty pracodawcy) związanym z wypłatą wynagrodzeń następujących osób: Komendant Straży Miejskiej oraz jego zastępca;

2) zestawienia imiennej listy przyznanych nagród wszystkim strażnikom miejskim obejmujących następujące informacje: imię i nazwisko, stopień służbowy oraz kwota brutto + koszty pracodawcy, wraz z podaniem daty jej wypłacenia;

3) kopii dokumentów zawierających pisemne uzasadnienie przyznania nagród z punktu 2;

4) informacji o tym z jakich środków były realizowane nagrody tj. czy były na ten cel przeznaczane dodatkowe środki z UMZ w ciągu 2025 roku - jeśli tak to ile one wynosiły i kiedy dokładnie one zostały przekazane do Straży Miejskiej.

We wniosku P. J. wskazał, że zestawienia do punktów 1-3 powinny zostać przygotowane za okres całego roku 2025.

Następnie organ odwołał się do treści art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej w skrócie "k.p.a.") i wskazał, że Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu, po rozpoznaniu wniosku P. J. o udostępnienie informacji publicznej ustalił, że przedmiot wniosku określony w pkt 3 nie stanowi informacji publicznej, wydając 22 stycznia 2026 r. decyzję nr 1/2026 w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnioskował o przekazanie informacji drogą elektroniczną na adres e-mail: [...]. Straż Miejska w Zgierzu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 9 stycznia 2026 r. udzieliła informacji wnioskodawcy 22 stycznia 2026 r., w części dotyczącej danych zawartych w pkt 1, pkt 2 i pkt 4. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana została na wskazany adres poczty elektronicznej.

Następnie decyzję Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu nr 1/2026 z 22 stycznia 2026 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej tego samego dnia wysłano jako plik w formacie PDF, machinalnie na ten sam wskazany przez wnioskującego adres poczty elektronicznej. Wysłanie decyzji na adres poczty elektronicznej P. J., było działaniem bez wcześniejszego zamiaru, nieumyślnym oraz mimowolnym, ponieważ wynikało to bezpośrednio z konieczności zakończenia tych dwóch postępowań właśnie 22 stycznia 2026 r. w związku z faktem, że ten dzień był ostatnim dniem pracy Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu przed planowanym pobytem w szpitalu od następnego dnia tj. 23 stycznia 2026 r.

Dalej organ wyjaśnił, że 8 lutego 2026 r. P. J. złożył skargę na decyzję nr 1/2026 z 22 stycznia 2026 r., na którą odpowiedź wysłana została przez Straż Miejską w Zgierzu do WSA w Łodzi 4 marca 2026 r. 1 kwietnia 2026 r. wpłynęło do Straży Miejskiej w Zgierzu postanowienie WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 145/26 z 26 marca 2026 r., dotyczące odrzucenia skargi, jako skargi wniesionej przed rozpoczęciem biegu terminu do jej złożenia, w związku z brakiem dokumentu potwierdzającego skuteczne doręczenie ww. decyzji (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru).

Organ podkreślił, że wysłanie decyzji administracyjnej nr 1/2026 Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej z 22 stycznia 2026 r. na zwykłą cyfrową pocztę elektroniczną e-mail, bez możliwości uzyskania potwierdzenia odbioru, przez doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych lub doręczenia za pokwitowaniem, nie było działaniem celowym lub umyślnym, mającym na celu przedłużenie postępowania lub uniemożliwienie zaskarżenia P. J. decyzji do WSA w Łodzi. Trudno w tym przypadku mówić o celowym zaniechaniu działania lub celowym przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ sama decyzja administracyjna nr 1/2026 Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu z 22 stycznia 2026 r. sporządzona została i wysłana w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja administracyjna wysłana została omyłkowo na inną platformę cyfrową do doręczeń, która wskazana została przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zamiast przesyłką rejestrowaną. Potwierdzeniem tego, że trudno w tym przypadku mówić o celowym zaniechaniu działania lub celowym przewlekłym prowadzeniu postępowania jest fakt, że do P. J. Straż Miejska w Zgierzu wysyłała korespondencję, w tym decyzje administracyjne wielokrotnie przesyłką rejestrowaną za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., zgodnie z art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a.

Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu wyjaśnił, że 8 kwietnia 2026 r., który był jego pierwszym dniem pracy po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, zapoznał się z treścią postanowienia WSA w Łodzi z 26 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 145/26 i polecił natychmiast wysłać decyzję nr 1/2026 z 22 stycznia 2026 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zostało uczynione jeszcze tego samego dnia. Wysłanie decyzji 8 kwietnia 2026 r. przesyłką rejestrowaną za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. na znany adres zamieszkania P. J. spowodowało, że Straż Miejska w Zgierzu ponowiła doręczenie zgodnie z art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a., tym samym doprowadziła do konwalidacji czynności prawnej dotkniętej wadą, zyskując pełną moc prawną. Decyzja nr 1/2026 Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej z 22 stycznia 2026 r. od momentu jej wydania pozostawała cały czas ważna pomimo wadliwego doręczenia. Spowodowało to, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a termin na wniesienie skargi w ogóle nie zaczął biec, dlatego konwalidacja spowodowała usunięcie ww. wady prawnej. 17 kwietnia 2026 r. P. J. odebrał decyzję nr 1/2026 osobiście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też uchyla się od wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu pozostaje bezczynny w sprawie punktu 3 wniosku skarżącego z 9 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii dokumentów zawierających pisemne uzasadnienie przyznania nagród strażnikom miejskim w Zgierzu w roku 2025.

Odnosząc się do powyższych kwestii spornych podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Szczegółowe zagadnienia dotyczące dostępu do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Według art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

W przekonaniu Sądu nie ulega wątpliwości, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1763), zgodnie z którymi straż jest jednostką organizacyjną gminy, kierowaną przez komendanta, którego przełożonym jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu będący adresatem wniosku z 9 stycznia 2026 r. jest wobec tego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Przyjąć w związku z tym trzeba, że kopie dokumentów zawierających pisemne uzasadnienie przyznania nagród strażnikom miejskim w Zgierzu w roku 2025 stanowią informację publiczną.

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że decyzją z 22 stycznia 2026 r. nr 1/2026 Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzja, a w zasadzie jej skan został wysłany na adres e-mail skarżącego wskazany we wniosku dostępowym.

Postanowieniem z 26 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 145/26 tutejszy Sąd odrzucił skargę P. J. na powyższą decyzję z 22 stycznia 2026 r. wskazując, że skarga P. J. z 8 lutego 2026 r. została złożona przedwcześnie, tj. zanim rozpoczął swój bieg termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie może być po prostu zeskanowana i przesłana w formie pliku .pdf na adres zwykłej poczty elektronicznej, bowiem wówczas ani jej postać elektroniczna ani sposób doręczenia nie odpowiada prawu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przed wniesieniem skargi do Sądu na adres zwykłej poczty elektronicznej P. J. został przesłany jedynie skan oryginału decyzji sporządzonej w postaci papierowej. Tym samym zaskarżona decyzja de facto nie została doręczona skarżącemu zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

3 kwietnia 2026 r. organ ponownie przesłał decyzję podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym na adres e-mail skarżącego podany we wniosku. Następnie zaś 8 kwietnia 2026 r. organ przesłał decyzję przesyłką rejestrowaną, za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres zamieszkania skarżącego, który odebrał decyzję 17 kwietnia 2026 r., opatrując własnoręcznym podpisem dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.

W tym stanie rzeczy rozważenia wymaga, czy organ pomimo wydania w dniu 22 stycznia 2026 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która nie została doręczona skarżącemu w prawem przewidzianym trybie, w dacie wniesienia skargi, co miało miejsce 6 kwietnia 2026 r., pozostawał bezczynny?

Odpowiadając na tak sformułowane pytanie podnieść trzeba, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego - w tym przypadku decyzji administracyjnej związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) jej stronie, co wynika z art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata - musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Nie można automatycznie przyjmować, że sporządzenie decyzji jest równoznaczne z wprowadzeniem tego aktu do obrotu prawnego. Zatem dla oceny zaistnienia bezczynności organu administracji znaczenie ma nie tylko data sporządzenia tego aktu, ale też data wysłania i doręczenia go stronie postępowania (vide: wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę uchwałę z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, w której Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w razie wniesienia jej po jego ostatecznym zakończeniu. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził wprost: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania." Dalej NSA stwierdził również, że: "(...) przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego." Jak z powyższego wynika, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przesądził, iż odrzucenie skargi na przewlekłość z uwagi na wniesienie jej w chwili, gdy postępowanie jest już zakończone konsumuje wyłącznie takie układy procesowe, gdy decyzja administracyjna została wydana i doręczona stronie przed wniesieniem tej skargi.

Z kolei uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 dotyczyła dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W treści tej uchwały NSA nie wypowiadał się w ogóle w zakresie układu procesowego, będącego osią sporu w niniejszej sprawie, tj. nie analizował kwestii wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu, ale przed doręczeniem decyzji ostatecznej. Niemniej jednak, jak zwrócono uwagę w postanowieniu NSA z 2 sierpnia 2023 r., I GSK 699/23: "Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 nie może być interpretowana z pominięciem obowiązku doręczenia decyzji Organu II instancji (a jest to podstawowy warunek wejścia jej do obrotu prawnego). Postępowania administracyjnego nie kończy wydanie decyzji; trzeba ją doręczyć - a jeżeli to nie nastąpi, to Organ nie realizując tego obowiązku pozostaje w bezczynności". Rozwijając tę myśl trzeba mieć na uwadze, że decyzja organu I instancji nie może się uostatecznić bez jej uprzedniego doręczenia, a nie można założyć, że uchwała w sprawie II OPS 5/19 dotyczy wyłącznie bezczynności organu drugiej instancji. Jeżeli więc NSA jako przeszkodę do wniesienia skargi na bezczynność identyfikuje uprzednie "wydanie decyzji ostatecznej" to niewątpliwie chodzi o decyzję wydaną, doręczoną i posiadającą przymiot ostateczności.

Wobec tego, że wniesienie skargi w sprawie niniejszej nastąpiło 6 kwietnia 2026 r., a więc przed doręczeniem skarżącemu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (17 kwietnia 2026 r.) w trybie określonym przepisami k.p.a., zarzut bezczynności Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu okazał się zasadny.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. konieczne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym etapie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Drugi etap postępowania, dotyczy sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, wówczas użyty w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot "do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii jej doręczenia, które powinno odbyć się według zasad unormowanych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Doręczenia".

Za niedopuszczalne uznać należy działanie organu polegające na wydaniu i niedoręczaniu, nawet długotrwałym i celowym, decyzji administracyjnej. Gdyby przyjąć, że stan bezczynności ustaje w momencie wydania decyzji administracyjnej bez konieczności uprzedniego jej doręczenia stronie w prawem przewidzianym trybie, wówczas takie zachowanie organu pozostawałoby poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej, co łamałoby wszelkie gwarancje konstytucyjne w zakresie prawa do sądu. Analogiczne stanowisko w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; 28 czerwca 2019 r., II OSK 795/19; 19 stycznia 2021 r., II OSK 1614/19; 18 stycznia 2019 r., II OSK 2401/18 oraz z 12 maja 2026 r., III OSK 2086/25.

W przekonaniu Sądu bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ, co wynika również z argumentacji organu zaprezentowanej w treści odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Komendant Straży Miejskiej w Zgierzu dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wobec tego, że bezczynność organu ustała w toku postępowania sądowego i cel skargi na bezczynność został osiągnięty, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej w Zgierzu do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego P. J. z dnia 9 stycznia 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak jest uzasadnionych powodów do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego, wydał decyzję i doręczył ją w prawem przewidzianym trybie. Co prawda doręczenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi do Sądu, niemniej jednak działanie organu nie było celowe i nacechowane złą wolą.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.

dj