Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 351/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność M. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że M. sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuściły się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. umarza postępowanie sądowe w zakresie żądania nakazania udostępnienia informacji publicznej; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wysłanym na adres mailowy Miejskich Zakładów Autobusowym sp. z o.o. z siedzibą w [...] (MZA), K. K. (skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu wnosząc o:

- nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa;

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę MZA wniosły o oddalenie skargi, motywując jej bezprzedmiotowość udzieleniem odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu [...] lipca 2017 r. Jednocześnie MZA podniosło, że do nieudzielenie informacji w terminie doszło wskutek przeoczenia wniosku skarżącego, natomiast po wykryciu przeoczenia, MZA dokonało bezzwłocznego udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji, do których uzyskania przysługuje mu prawo.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 351/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na bezczynność Miejskich Zakładów Autobusowych sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpiło niemalże jednocześnie z wpływem skargi na bezczynność do MZA co czyni skargę zarzucającą bezczynność chybioną. Ponadto podniósł, że seryjność składanych przez skarżącego skarg na bezczynność organu, w terminach znacznie odległych od składanych wniosków, sugerują niewielkie zainteresowanie otrzymaniem informacji publicznej. Wnioskowanie przez stronę, w licznych skargach, o zasądzenie sumy pieniężnej może sugerować pozorność działań strony skarżącej i brak rzeczywistego zainteresowania żądaną informacją publiczną. Podkreślił, że należy zaznaczyć, iż ani udostępnianie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej nie może rodzić po jego stronie przychodów, ani celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest generowanie zysków dla osób informacji takiej żądających.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla stwierdzenia bezczynności względnie dla zachowania terminu udostępnienia informacji na wniosek znaczenie ma data ustosunkowania się podmiotu zobowiązanego do skargi na jego bezczynność, podczas gdy znaczenie ma data udzielenia odpowiedzi na wniosek, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania tego przepisu;

2. naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia, iż udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z naruszeniem ustawowych terminów, co powinno skutkować jej uwzględnieniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że organ udostępnił informację publiczną z naruszaniem terminów ustawowych, a mimo to oddalił skargę.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejskie Zakłady Autobusowe sp. z o.o., reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że w ich ocenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowanym było, że Miejskie Zakłady Autobusowe Spółka z o.o. w [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez K. K. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okolicznościami nie kwestionowanymi w sprawie są także złożenie skargi na bezczynność przez K. K. w dniu [...] lipca 2017 r. oraz udostępnienie skarżącemu tej informacji w dniu [...] lipca 2017 r. Spornym jest natomiast ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] lipca 2017 r., to jest dzień po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, w sytuacji kiedy wniosek został złożony w dniu [...] kwietnia 2017 r. jest wywiązaniem się w ustawowym terminie z obowiązku nałożonego na Miejskie Zakłady Autobusowe.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępnia na wniosek. Stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowanym jest, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej został złożony w dniu [...] kwietnia 2017 r., a udzielnie skarżącemu kasacyjnie tej informacji nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r. (dzień po wniesieniu skargi na bezczynność). Nie ulega więc wątpliwości, że nie został dotrzymany termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność tą zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże wysnuł wadliwy wniosek, że udzielenie informacji bezzwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność czyni tą skargę nieuzasadnioną. Pominął jednak Sąd I instancji, że powołany wyżej przepis nakazuje udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Datą początkową, od której należy liczyć ten termin jest więc data złożenia wniosku, a nie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od dnia złożenia wniosku, to jest od [...] kwietnia 2017 r. do dnia udostępnienia informacji publicznej w dniu [...] lipca 2017 r. upłynęło więcej niż 14 dni (a w czasie tym organ nie podejmował żadnych czynności), a więc zakreślony ustawowo termin został przekroczony, co uzasadniało stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. A biorąc pod rozwagę zachowanie organu (udzielenie informacji bezpośrednio po wniesieniu skargi na bezczynność) oraz czas pozostawania w bezczynności należało uznać, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W związku z zasadnością zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art.13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a w punkcie 2 stwierdzono, że Miejskie Zakłady Autobusowe sp. z.o.o. z siedzibą w [...] dopuściły się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. K., a w punkcie 3 stwierdzono, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego.

Udzielenie stronie skarżącej kasacyjnie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność uzasadniało natomiast umorzenie postępowania w zakresie żądania nakazania udostępnienia informacji publicznej, co zostało zawarte w punkcie 4 wyroku. Podkreślić bowiem należy, że w obecnym stanie prawnym udzielnie przez podmiot informacji publicznej nie tylko nie determinuje w każdym przypadku oddalenia skargi, ale nadto nie zamyka drogi do uwzględnienia skargi. Do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., od wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), którą do art. 149 p.p.s.a. dodano zdanie drugie "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Już po tej noweli utrwalił się pogląd, według którego, w nowym brzmieniu przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Rezultatem takiej wykładni była ocena, zgodnie z którą, wydanie przez organ decyzji (udzielenie informacji publicznej) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 p.p.s.a., w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bezprzedmiotowości postępowania sądowego i umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Jak wówczas argumentowano, uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (por. wyżej powołane postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). Stanowisko to zostało umocnione unormowaniami ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409). Na mocy tej noweli do art. 149 dodano § 2 "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Wreszcie, przywołana już ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) dokonano kolejnej, jeszcze bardziej gruntownej noweli art. 149 p.p.s.a. W zakresie istotnym w niniejszej sprawie konieczne jest odnotowanie, że przepis art. 149 § 1 po tej zmianie składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jeśli zatem, z uwagi na wydanie żądanego aktu (udzielenie informacji publicznej), nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu. W zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie to jest w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej skarga została oddalona. Zauważyć bowiem należy, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi wywodził, że wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej miał na celu jedynie przyspieszenie działania organu, co zgodnie z intencją skarżącego kasacyjnie miało miejsce, gdyż MZK udzieliło informacji publicznej następnego dnia po wniesieniu skargi na bezczynność.

Mając na względzie powyższe wyrok wydano w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 206 p.p.s.a. mając na względzie charakter i okoliczności występujące w sprawie, w tym częściowe oddalenie skargi i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania MZA do udzielenia informacji publicznej.