Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...]

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Skarżąca I. K. wystąpiła w dniu 10 stycznia 2019r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem M. B. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca z [...] października 2018r. potwierdzające zaliczenie M. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 września 2018r. tj. od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności.

Decyzją z [...] marca 2019r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Inspektora w Dziale Świadczeń Rodzinnych MOPR w B., orzeczono o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał na dwie przyczyny odmownej decyzji. Po pierwsze ojciec skarżącej ma ustalony stopień znacznej niepełnosprawności od 25 września 2018r. tzn. jego niepełnosprawność powstała w wieku 74 lat, co narusza przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. Po drugie M. B. pozostaje w związku małżeńskim z R. B., która orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019r. została zaliczona do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, co jest niezgodne z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyższej decyzji odwołała się I. K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu jej odwołania decyzją z [...] kwietnia 2019r. orzekło o uchyleniu decyzji odmowej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium stwierdziło, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13, orzekającego o niezgodności art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, kryterium momentu powstania niepełnosprawności (jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego) utraciło przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później. Kolegium powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdziło, że w odniesieniu do opiekunów osób bliskich, których niepełnosprawność powstała później niż w czasie opisanym w przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem dokonywać z pominięciem kryterium wskazanego w art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Co do spełnienia wymogu z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium również wskazało na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, sam fakt, że osoba niepełnosprawna wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskiemu z osobą, która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie jest przesądzający dla odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innej niż małżonek osoby bliskiej sprawującej opiekę, o ile małżonek osoby niepełnosprawnej mimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest w stanie opieki sprawować. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na wiek lub stan zdrowia, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.

Kolegium wskazało, że odwołująca się wskazała na fakt złożenia przez matkę odwołania od orzeczenia o zaliczeniu jej do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności i stwierdziło potrzebę uzupełnienia postępowania przez organ I instancji o dołączenie orzeczenia komisji odwoławczej celem wyjaśnienia okoliczności zdolności współmałżonki osoby niepełnosprawnej do sprawowania opieki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, po przeprowadzeniu uzupełniającego materiału dowodowego, w ramach którego dołączono do akt sprawy ostateczne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności R. B., organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2019r. powtórnie orzekł o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu kolejnej decyzji odmownej organ powtórnie wskazał, że zaliczenie M. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności nastąpiło po ukończeniu przez niego 74 roku życia, a jak wynika z orzeczenia, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zakresowej niekonstytucyjności art.17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie oznacza usunięcia kryterium wiekowego dla ustalenia niepełnosprawności jako przesłanki do nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia niezbędnych i niezwłocznych działań ustawodawczych, prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Do tej pory ustawodawca nie uregulował powyższej kwestii stosowną normą prawną. Organ zauważył przy tym, że ustawodawca przewidział na rzecz dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które to świadczenie nie jest uzależnione od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Organ I instancji wskazał również, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. orzeczeniem z [...] kwietnia 2019r., prawomocnym od 21 maja 2019r. utrzymał w mocy orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności współmałżonki wymagającego opieki – R. B., a tym samym istnieje negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ podkreślił, że decyzje dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego nie mają charakteru uznaniowego lecz charakter związany ściśle uzależniony od spełnienia warunków ustawowych.

I. K. odwołała się od tej decyzji podnosząc ponownie kwestię niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych i konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Nadto powtórzyła stanowisko wyrażone pismem dołączonym w toku postępowania, że jej matka R. B., mimo orzeczonego lekkiego stopnia niepełnosprawności nie jest w stanie ze względu na wiek i stan zdrowia świadczyć opieki nad mężem. Dodała, że matka sama wymaga opieki, leczenie rodziców jest kosztowne i nie mają środków na wynajęcie opiekunki. Sam zakup leków dla rodziców to miesięczny wydatek rzędu 600 złotych, znacznie uszczuplający budżet domowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie uznania za przeszkodę prawną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego faktu późnego stwierdzenia niepełnosprawności M. B.. Podtrzymało wcześniejszą ocenę prawną konsekwencji stwierdzenia zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jednolite w swej treści, stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Co do drugiej przeszkody prawnej dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium również podtrzymało wcześniejszą ocenę, że brak znacznego stopnia niepełnosprawności u współmałżonka osoby wymagającej opieki, sam w sobie, nie stanowi przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę bliską niż współmałżonek w sytuacji, gdy współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki wykonywać. W ocenie jednak składu orzekającego Kolegium, nie został wykazana okoliczność niemożności sprawowania opieki nad mężem przez R. B. Nie jest bowiem ona osobą w podeszłym wieku a orzeczeniem zarówno Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., jak i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. została zaliczona do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Do lekkiego zaś stopnia niepełnosprawności, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1172 ze zm.) zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością fizyczną i psychiczną lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych, dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne. Oba orzeczenia są z bieżącego roku a zatem potwierdzają aktualny stan zdrowia R. B. Z tych przyczyn Kolegium podzieliło ustalenia w tym zakresie organu I instancji.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego I. K. podtrzymała zarzuty odwołania. Podkreśliła, że jej matka ma lat 74 i jest osobą schorowaną. Stwierdziła, powołując się na wskazania Światowej Organizacji Zdrowia, że wiek kobiety podeszły przypada na lata życia 60 – 75. Opisała schorzenia matki: reumatoidalne zapalenie mięśni i stawów, osteoporozę, miażdżycę naczyń, zaćmę. Podkreśliła, że matka sama wymaga opieki i pomocy w codziennych czynnościach. Wskazała na trudności związane z opieką nad ojcem, będące skutkiem przebytych chorób i złego staniu zdrowia: trzech udarów, niedowładu połowicznego prawostronnego, cukrzycy, nadciśnienia, dny moczanowej, choroby nerek, zakrzepu tętnic mózgowych. Podała, że ojciec ma zaburzenia nastroju wymagające wizyt domowych psychiatry, ubliża innym, potrafi rzucać przedmiotami i wymaga stałej pielęgnacji, przewijania, częstych wymiany pościeli. Dodała, że nie może liczyć na pomoc rodzeństwa, jej siostra B. S. zmarła (dołączyła akt zgonu siostry w dniu 24 czerwca 2019r.), podkreśliła, że rodzice bardzo przeżyli śmierć córki. Stwierdziła, że jest jedynym opiekunem rodziców. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związanych z podnoszonym przez skarżącą zaistnieniem przeszkód faktycznych do sprawowania obowiązku opieki nad ojcem M. B. przez współmałżonkę R. B., legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Skład orzekający w pełni się zgadza z oceną prawną sprawy dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które trafnie wytknęło organowi I instancji niemożność upatrywania w treści art. 17 ust. 1 "b" i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwzględnych przeszkód do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego córce dorosłej osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki.

Wyrokiem z 21 października 2014r., wydanym w sprawie o sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzona zatem została zakresowa niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy administracji publicznej rozpoznając teraz wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pochodzący od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wskazanego w treści przepisu, uzależniającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłą osobą od tego, kiedy niepełnosprawność powstała. Innymi słowami organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu (w sprawie niniejszej w wieku 74 lat M. B..).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni akceptuje jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25 roku życia. Jak stwierdził zasadnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 682/14, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 odniósł bezpośredni skutek. Zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości zastosowania badanego przez Trybunał przepisu zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wynikająca z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakresowa derogacja przepisu, nie powoduje luki konstrukcyjnej, uniemożliwiającej stosowanie przepisu. Zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych godziło w normatywnie określoną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zauważył, że zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych, ma charakter postulatywny a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonałby zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione ochrony.

Skład orzekający akceptuje również zaprezentowaną przez SKO w B. ocenę prawną przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisaną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafnie bowiem Kolegium stwierdziło, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone tezą wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 987/12, w której został wypowiedziany następujący pogląd:

"Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę".

Z trafnie przywołaną przez SKO linią orzecznictwa co do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie koresponduje odniesienie ugruntowanych poglądów orzeczniczych do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Powołanie się przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na stwierdzony lekki stopień niepełnosprawności współmałżonki M. B. jako na przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego córce I. K., dowodzi wręcz zaprzeczenia zaprezentowanej wcześniej ocenie prawnej, tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji I. K. wskazywała na fakt niemożności sprawowania faktycznej opieki nad ojcem przez matkę (współmałżonkę) ze względu na wiek i własny stan zdrowia. Kolegium nie odniosło się do tych okoliczności i zbagatelizowało brak ustaleń organu I instancji co do rzeczywistej sytuacji zdrowotnej i materialnej współmałżonki M. B. Ustaleń tych organ I instancji w ogóle nie czynił z racji wyjściowego założenia, że lekki stopień niepełnosprawności współmałżonki M. B. stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce.

Skład orzekający uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związane z podnoszonym przez skarżącą zaistnieniem przeszkód faktycznych do sprawowania obowiązku opieki nad ojcem M. B. przez współmałżonkę R. B., legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu poprzez wyczerpujący wywiad środowiskowy oraz dowody z dokumentacji lekarskiej należałoby wyjaśnić obiektywną możliwość sprawowania opieki nad współmałżonkiem przez R. B.. Z dotychczas zebranych dowodów nie wynika nawet jakimi dochodami dysponuje R. B. i czy byłyby one wystraczające do pokrycia wydatku "wynajęcia" zewnętrznego opiekuna dla M. B. Nie są też opisane przez organ rzeczywiste konieczne czynności pielęgnacyjne wobec M. B. i nie ma odniesienia zakresu tych czynności do fizycznej zdolności R. B. do wykonywania czynności pielęgnacyjnych ze względu na wiek i własny stan zdrowia. Doświadczenie życiowe wskazuje, że jest bardzo prawdopodobna opisana w skardze obiektywna trudność (niemożność) w wypełnianiu przez 74 – letnią R. B. czynności opiekuńczo – pielęgnacyjnych wobec małżonka, będącego osobą po trzech udarach, z niedowładem połowicznym prawostronnym, cukrzycą, nadciśnieniem, dną moczanową, chorobą nerek, zakrzepem tętnic mózgowych i zaburzeniami nastroju wymagającymi wizyt domowych psychiatry. Treść skargi wskazuje, że sytuacja życiowa w rodzinie skarżącej ulega pogorszeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (art. 145 pkt 1pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

-----------------------

6