Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zmiany użytku w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] działając z urzędu na podstawie przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. , Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 oraz § 68 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) a także przepisu art. 104 k.p.a. Starosta L. orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina K., zmiany zapisu użytków gruntowych w działce nr [...], poprzez wpisanie w miejsce użytków oznaczonych dotychczas jako Ws – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, użytku Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Kolejną decyzją z tej samej daty, nr [...] wydaną na podstawie przywołanych wyżej przepisów, Starosta L. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Wędkarskiego, Zarząd Okręgu w L. - orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina K. zmiany zapisu użytków gruntowych w działce nr [...], poprzez wpisanie w miejsce dotychczasowego użytku Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, użytku Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi.

W uzasadnieniu obu wymienionych decyzji wskazano, że podstawą dokonania zmiany jest "Opinia o charakterze i cechach jeziora K. i J. J., sporządzona przez uprawnionego hydrologa. Jako jedyną stronę postępowania w obu sprawach wskazano Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w L..

Następnie decyzją z dnia 27 lipca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Starosta L. orzekł o zmianie za zgodą stron decyzji z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany użytku działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina K. w ten sposób, że w miejsce użytku Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi i użytku W – rowy, wpisał użytek Wp. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta L. wskazał, że w trakcie kontroli operatu przyjętego do zasobu geodezyjnego dotyczącego zmiany użytków działki nr [...] położonej w obrębie [...] stwierdzono uchybienia w sporządzonym wykazie zmian danych ewidencyjnych w części dotyczącej rozliczenia użytków. W wyniku poprawy operatu i przedłożenia nowego wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego zaszła potrzeba dokonania zmiany decyzji w części dotyczącej ujawnienia prawidłowych użytków gruntowych.

Przedstawione decyzje nie zostały zakwestionowane w toku instancji i stały się ostateczne.

W dniu 11 lipca 2008 r. D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty L. w sprawie zmiany oznaczenia działki gruntu nr [...] AM-2, obręb [...] (Jezioro K.) ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków dnia 14 czerwca 2008 r. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Motywując złożony wniosek wskazano, że D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. jako "jednostka organizacyjna Marszałka Województwa D." wykonuje na mocy statutu prawa właścicielskie w stosunku do podlegających Marszałkowi Województwa pokrytych wodami gruntów. Z uwagi na powyższe D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako "przedstawiciel strony, której praw i obowiązków postępowanie dotyczyło", uprawniony był do wzięcia udziału w postępowaniu, czego mu nie zapewniono.

Starosta L. postanowieniem z dnia 30 lipca 2008 r. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], gmina K. (działki nr [...] i [...]) zakończonego decyzjami ostatecznymi tego organu z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] i z dnia 27 lipca 2006 r. nr [...]. Wznawiając postępowanie Starosta L. stwierdził, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wymagany przepisem art. 148 § 1 k.p.a. został przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. dotrzymany, a decyzje Starosty L. zostały wydane bez udziału wszystkich stron, w związku z czym wznowienie postępowania było konieczne.

W toku wznowionego postępowania Polski Związek Wędkarski Okręg w L. poddawał w wątpliwość czy D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, albowiem uprawnienia właścicielskie wykonuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a nie Marszałek Województwa D.. Natomiast D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu Oddział w L. stał na stanowisku, że zgodnie z ustawą - Prawo wodne działka gruntu nr [...], AM-2, obręb [...] pokryta jest śródlądową powierzchniową wodą stojącą i powinna być oznaczona w ewidencji gruntów i budynków według gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasą użytku Ws. Jako uzasadnienie stanowiska wskazywał, że Jezioro K. nie jest połączone w sposób naturalny z ciekiem N. [...], a jedynie rowem.

Decyzją z dnia 16 października 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta L. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia 27 lipca 2006 r. nr [...] dotyczącej zmiany użytku w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ww. zmiany dotychczasowego użytku "Ws" na użytek "Wp" wprowadzone zostały na podstawie wystąpienia Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w L., który użytkuje przedmiotowe nieruchomości. W ocenie organu podniesiony zarzut braku udziału wszystkich zainteresowanych stron w prowadzonym postępowaniu zakończonym ww. decyzjami okazał się słuszny, co uzasadniało wznowienie postępowania. We wznowionym postępowaniu zainteresowane strony wyraziły swoje stanowisko i opinie bez ich dokumentowania. W toku postępowania nie zostały złożone oświadczenia, opinie biegłych lub uprawnionych osób, a w ocenie organu pierwszej instancji poglądy stron nie mogą być uznane za fakty powszechnie znane. Opierając się na przedstawionej w postępowaniu zwykłym opinii hydrogeologa, organ przyznał jej moc dowodową dokumentu – dowodu "ważniejszego niż informacje i opinie stron postępowania". Zdaniem organu, autor opinii w sposób niebudzący wątpliwości określił wody jeziora K. i jako wody płynące. Wobec braku dowodów potwierdzających odmienny pogląd Starosta nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Organ wyjaśnił ponadto, że pomimo, iż wniosek o wznowienie postępowania, dotyczył tylko zmiany obejmującej działkę nr [...], wznowionym postępowaniem objęto sprawy zakończone ostatecznym decyzjami z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia 27 lipca 2006 r. nr [...] z uwagi na fakt, że dotyczą one jednego jeziora, w skład którego wchodzą działki nr [...] i [...], a zdaniem Starosty nieuzasadnione byłoby kwalifikowanie działek w odrębny sposób.

Od decyzji Starosty odwołał się na podstawie przepisu art. 127 § 1 k.p.a. D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. wskazując, że działa w imieniu Skarbu Państwa. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Argumentując zarzuty odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie i stwierdzając istnienie przesłanki wznowienia o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzje dotychczasowe i wydać nowe decyzje rozstrzygające o istocie sprawy. Odwołujący się zarzucił również, że zgodnie z przepisem art. 147 zdanie drugie k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, zatem wydanie zaskarżonej decyzji "z urzędu" jest bezpodstawne. Wskazano również na wadliwość postępowania zwykłego polegającą na wydaniu decyzji na wniosek podmiotu nieuprawnionego – Polskiego Związku Wędkarskiego - który nie ma przymiotu strony, gdyż nie może domagać się zmian w zapisach ewidencji gruntów dotyczących działek Skarbu Państwa. Zarzucono ponadto, że organ pierwszej instancji zastąpił rozstrzygnięcie merytoryczne rozstrzygnięciem formalnym wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo, że z treści uzasadniania wynika, że jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, gdyż zostało dokonane w oparciu o "zgromadzony materiał dowodowy". W odwołaniu podtrzymano również stanowisko, że zgodnie z ustawą – Prawo wodne działki gruntu nr [...] i nr [...] winne być oznaczone w ewidencji gruntów klasą użytku Ws. Odwołujący się wskazał na błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 ppkt b ustawy - Prawo wodne, do której doprowadziło - jego zdaniem - całkowite pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, do czego był on obowiązany na podstawie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Podniesiono, że organ bez wyjaśneinia nie uwzględnił jego wniosku o przeprowadzenie szczegółowej ekspertyzy hydrologicznej i hydrograficznej w trybie art. 84 k. p.a.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] , działać na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dodatkowo następujący stan faktyczny sprawy. Według ewidencji gruntów jezioro K. obejmuje dwie działki ewidencyjne: nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i nr [...] stanowiącą własność Skarb Państwa w użytkowaniu Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w L.. Wpisu dotyczącego użytkowania dokonano w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy K. z dnia 6 kwietnia 1981 nr 604/1/81 o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości o powierzchni 106,79ha położonej we wsi K. obejmującej ówczesną działkę [...] , w skład której wchodził użytek Ws o powierzchni 99,01 ha, identyczny co do powierzchni z użytkiem Ws w działce nr [...] według stanu na dzień 16 maja 2004r.

Następnie organ drugiej instancji zauważył, że na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, a na podstawie § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacji dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, co wymaga również wyjaśnień zainteresowanych oraz uzyskania dodatkowych dowodów. Przywołane rozporządzenie w § 67 wyszczególnia grupy użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji, m. in. użytki rolne oraz grunty pod wodami zaś w § 68 zawarto wyszczególnienie na grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczone symbolem Wp oraz grunty pod wodami powierzchniowymi stojącym oznaczone symbolem Ws i rowy oznaczone symbolem W. Zaliczenia do poszczególnych rodzajów użytków dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia. Do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) zgodnie z punktem 6.2 załącznika, zalicza się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach o przepływach stałych lub okresowych oraz źródła z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają. Natomiast do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws), zgodnie z punktem 6.3 załącznika, zalicza się grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż określone w punkcie 1 i 2.

Analizując natomiast przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne organ stwierdził, że w żadnym wypadku nie odnoszą się one do kwestii prowadzenia ewidencji gruntów i budynków objętych regulacjami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z wyjątkiem przepisu art. 15b, który nawiązuje do instytucji modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Prawo wodne definiuje, dla potrzeb w nim uregulowanych, pojęcie cieków naturalnych – jako strugi, rzeki, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami, a rowy jako sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Organ zaznaczył, że Prawo wodne definiuje pojęcie wody, zaś w omawiane rozporządzenie wykonawcze do Prawa geodezyjnego definiuje grunt pod wodami. Podkreślając odmienność tych regulacji, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie dotyczącej wpisu w ewidencji gruntów i budynku, zastosowanie mają przepisy wskazanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. natomiast ustawą - Prawo wodne należy posługiwać się wyłącznie pomocniczo. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał też, że pojęcie cieku zdefiniowane w rozporządzeniu nie może być odnoszone do definicji cieku naturalnego z ustawy - Prawo wodne, a zatem, oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków fragmentu odpływu jeziora symbolem W (rowy) nie może przesądzać, że odpływu nie ma. Ponadto, ciek odpływowy jeziora (W), nie spełnia wymogów definicji zaliczania do rowów, gdyż nie jest to urządzenie melioracyjne dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej.

Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla utrzymania w ewidencji gruntów oznaczenia użytku Wp dla gruntów pod wodami jeziora K., jest akt notarialny z dnia 30 listopada 2004 r. Rep,. A nr [...]"oddania w użytkowanie prawa do rybackiego korzystania i pobierania pożytków" przez Polski Związek Wędkarski, w którym Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. występuje jako reprezentujący Skarb Państwa, co wskazuje, że jezioro to, zaliczone zostało do publicznych wód powierzchniowych płynących w rozumieniu definicji zawartej art. 5 ustawy - Prawo wodne. Organ odwoławczy podnióśł ponadto, że również znajdująca się w aktach sprawy opinia hydrologa wskazuje, że grunty jeziora K. należy uznać za grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi.

Za bezzasadny uznano natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zawiązku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. organ nie uchyla dotychczasowych decyzji i nie wydaje nowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania zapada decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, jak też stało się w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji dopuścił do udziału w sprawie pominiętą pierwotnie stronę postępowania, ale w jego wyniku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż nie może zostać wydana odmienna decyzja aniżeli decyzja ostateczna. Dlatego też, słusznie podjął decyzję odmawiającą uchylenia własnych decyzji.

Za nieskuteczny uznano zarzut odwołania, że zmiana użytku gruntowego z Ws na Wp spowodowała, że Marszałek Województwa D. stał się z mocy prawa podmiotem uprawnionym do wykonywania w imieniu Skarbu Państwa praw właścicielskich do nieruchomości. Zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków nie mogą bowiem powodować zamian stanu prawnego nieruchomości. Organ odwoławczy za zbędne uznał również, powoływanie dodatkowych opinii czy ekspertyz, gdyż w aktach znajduje się "opinia o charakterze i cechach Jeziora K. i J." sporządzona przez uprawnionego hydrogeologa, a załącznik nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozwala na określenie użytku gruntowego na podstawie dokumentów zebranych w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w L. jest również stroną postępowania, gdyż jako użytkownik gruntu stanowiącego jezioro, ma interes prawny w ustaleniu użytku gruntowego tego jeziora.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych zarzucając mu rażące naruszenia prawa.

Skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. § 46 ust. 2 pkt 1- 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszone do zasobu dokumenty stanowiły podstawę aktualizacji danych w ewidencji podczas, gdy należało odmówić im tej mocy; § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w L. może skutecznie wnosić o dokonanie aktualizacji danych w ewidencji podczas, gdy należało przyjąć, że nie należy do podmiotów uprawnionych do wnioskowania o aktualizację danych ewidencyjnych. Zdaniem skarżącego naruszony został również przepis § 47 ust. 3 przywołanego rozporządzenia w związku z przepisem art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ dowodu z hydrologicznej i hydrograficznej opinii biegłego, co uniemożliwiło właściwe zastosowanie prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzających decyzji organu I instancji bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wnosząc jednocześnie o przyznanie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując zarzuty skargi wskazano, że dokumentacja złożona przez Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w L. nie spełnia kryteriów określonych przez § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dla dokumentów stanowiących podstawę zmian w ewidencji, gdyż nie zawiera pomiarów terenowych, nie została sporządzona zgodnie ze sztuką i według obowiązujących przepisów, nie wskazuje, jakie zmiany ewidencyjne nastąpiły i dlaczego oraz nie została sporządzona przez uprawnionego wykonawcę prac geodezyjnych na zlecenie osoby będącej podmiotem ewidencji. Zdaniem skarżącego narusza § 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia sytuacja, w której organ zmienił dane ewidencyjne działki nr [...] (decyzją z dnia 27 lipca 2006 r.) przyjmując za podstawę tych zmian – jak przypuszcza skarżący – decyzję dotyczącą danych działki nr [...]. W dalszej części skargi dowodzono, że Polski Związek Wędkarski nie spełnia kryteriów określonych przez § 46 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia, gdyż nie jest użytkownikiem gruntu działki nr 760/20 jako, że użytkowanie to wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000 r. (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). PZW jest jedynie użytkownikiem obwodu rybackiego na podstawie umowy z dnia 30 listopada 2004 r. Skarżący wywodził nadto, że opinia o charakterze i cechach Jeziora K. i J. nie została sporządzona zgodnie ze sztuką i nie posiadała waloru opinii biegłego i nie mogła dowodu z takiej opinii zastępować. Skarżący podkreślił, ż walor dowody tej opinii wielokrotnie był w toku postępowania kwestionowany. Fakt ten, jak również wnioski skarżącej o sporządzenie opinii hydrologicznej i hydrograficznej został przez organy pominięte.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jej zarzuty są powtórzeniem zarzutów odwołania od decyzji Starosty L.. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ powtórzył natomiast argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik organu administracji poparł wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Również pełnomocnik uczestnika postępowania – Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 tej ustawy/.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. – zwana dalej "u.p.p.s.a."/.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a./ - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy /lit. c ww. przepisu/.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 u.p.p.s.a).

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady oceny, Sąd stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaznaczyć trzeba, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dokując oceny zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że podjęta ona została w ekstraordynaryjnym postępowaniu normującym instytucję wznowienia postępowania, która stwarza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Instytucja wznowienia postępowania stanowi zatem jeden z wyjątków od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Korzystanie z tego środka procesowego może mieć więc miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kierując się powyższymi założeniami wspomnieć wypada, że ustawodawca ukształtował wznowienie postępowania jako postępowanie dwuetapowe. W pierwszym etapie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony a także, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Jeżeli spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. wznawia postępowanie w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Należy zatem przyjąć, że pierwotnym i podstawowym celem wznowionego postępowania jest ustalenie przez właściwy organ istnienia, względnie nieistnienia, podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem po przeprowadzeniu postępowaniu określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, wówczas nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, a zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązany jest do wydania decyzji w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy wznowienia postępowania, organ jest ponadto zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem przeprowadza wznowione postępowanie w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Natomiast redakcja przepisu art. 145 § 1 wskazuje, że wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodząc, że podmiot składający wniosek, nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty L. w sprawie zmiany oznaczenia działki gruntu nr [...], AM-2, obręb [...], z użytku gruntowego Ws na Wp. Pomimo, że we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano wprost oznaczeń decyzji Starosty L. kończącej to postępowanie, nie ulega wątpliwości, że żądanie wniosku ograniczone zostało jedynie do sprawy zamiany oznaczenia w ewidencji gruntów użytków gruntowanych działki nr [...]. Ta zaś sprawa – jak wskazują akta – zakończona została decyzją Starosty L. z dnia 16 maja 2006 r. nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również aby w toku postępowania wniosek ten był przez jego autora rozszerzony o sprawę dotyczącą działki nr [...].

W konsekwencji również organ właściwy dla wznowienia postępowania, mając na względzie wskazaną przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz ograniczenie wynikające z art. 147 k.p.a. i w konsekwencji będąc związany żądaniem strony, uprawniony był do wznowienia postępowania na wniosek, jedynie w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Tymczasem z treści postanowienia o wznowieniu postępowania jak też z treści wydanych we wznowionym postępowaniu decyzji wynika, że organ pierwszej instancji wznowionym postępowaniem – pomimo braku wniosku strony – objął również sprawę zamiany oznaczeń w ewidencji gruntów działki nr [...] zakończoną decyzją ostateczną z dnia 26 lipca 2006 r., co świadczy o nieuprawnionej modyfikacji wniosku o wznowienie postępowania. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje możliwość wszczęcia postępowania jedynie na wniosek strony, organ administracji związany jest zgłoszonym żądaniem. To bowiem strona, a nie organ, decyduje w jakiej sprawie i w jakim zakresie żąda od organu podjęcia określonych czynności. Działanie organu pierwszej instancji pozostawało zatem w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 147 k.p.a. i naruszało zasady skargowości. Tym samym wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 26 lipca 2006 r., organ dokonał tej czynności z urzędu, co w świetle przywołanej normy jest niedopuszczalne. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 61 § 2 k.p.a., który dopuszcza wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Warunkiem dopuszczającym takie działanie jest szczególnie ważny interes strony oraz wymóg uzyskania na takie działanie zgody strony w toku postępowania. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 147 k.p.a., które to uchybienie procesowe nie zostało wyeliminowane przez organ II instancji. W świetle regulacji art. 147 k.p.a. bez znaczenia pozostają wywody organów obu instancji wskazujące na koniczność objęcia wznowionym postępowaniem również sprawy zmian ewidencyjnych działki nr [...], gdyż obie działki stanowią jezioro K. i nieuzasadnione byłoby kwalifikowanie działek w odrębny sposób. Przedstawiając tę argumentację organy nie wzięły bowiem pod uwagę, że postępowanie nie jest już prowadzone w postępowaniu zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wzruszenia decyzji ostatecznej, które może być zainicjowane w takiej sytuacji jedynie na żądanie strony (ewentualnie na skutek sprzeciwu prokuratora działającego za zgodą strony)., która rozporządza swoim prawem do obrony w postępowaniu. Jeżeli więc doszło do naruszenia praw strony do obrony w postępowaniu, naruszenia ta ulegają sanacji chyba, że o usunięcie tych naruszeń wystąpi strona (tak. B. Adamiak [w;] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. CH Beck 2006 s. 668). Wskazać należy, że wobec braku wniosku, organ mógłby wznowić postępowanie w sprawie dotyczącej działki nr [...] z urzędu jeżeli wystąpi jedna z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. (z pominięciem pkt 4).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził również uchybienia związane z prawidłowym oznaczeniem stron postępowania oraz ustaleniem reprezentacji tych stron w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest w decyzji oznaczyć strony postępowania.

Wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., - zwany DZMiUW. Z treści wniosku wynika, że DZMiUW jest "jednostką organizacyjną Marszałka Województwa D.", co nie znajduje zresztą potwierdzenia w statucie tego podmiotu (jest to oczywiście wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna). Przymiot strony postępowania jednostka wywodzi dla siebie wskazując, że na mocy nadanego jej statutu wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do podlegających marszałkowi pokrytych wodami gruntów. Z tej racji uważa, że jest "podmiotem uprawnionym jako uprawnionym (z mocy prawa) do wykonywania w imieniu Skarbu Państwa praw właścicielskich w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi jeziora K." i "DZMiUW jako przedstawiciel ustawowy strony której praw i obowiązków postępowanie dotyczyło był uprawniony do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu". Należy zauważyć, że również składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji DZMiUW wskazuje, że działa w imieniu Skarbu Państwa. Bezspornie również Skarb Państwa jest właścicielem działek których postępowanie dotyczy. Należy jednak mieć na uwadze, że Skarb Państwa jest "szczególna osoba prawną", która czynności związane z wykonywaniem funkcji właścicielskich dokonuje przez swoje organy – lub inaczej mówiąc – jednostki organizacyjne. Skarb Państwa działa zatem przez swoich przedstawicieli, osoby fizyczne wchodzące w skład organów ustawowo upoważnionych do działania w sferze jego stosunków majątkowych, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W takiej sytuacji – mając na uwadze treść złożonych wniosków – organy winne były ustalić, dokonując wnikliwej analizy przepisów prawa publicznego - zwłaszcza Prawa wodnego, ustawy o samorządzie województwa oraz przepisów procesowych – jaki status prawny w niniejszym postępowaniu przysługuje DZMiUW. Czy, jak twierdzi jednostka, działa ona tutaj jako organ ustawowo uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa, czy też Skarb Państwa reprezentowany jest jednak przez inny podmiot a dyrektor jednostki, winien legitymować się stosownym upoważnieniem właściwego organu. Kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organy na żadnym etapie postępowania, pomimo, że organy miały w tym zakresie wątpliwości. Świadczy o tym chociażby fakt skierowania decyzji nie tylko do DZMiUW ale również do Urzędu Marszałkowskiego (decyzja pierwszej instancji) oraz do Marszałka (decyzja organu drugiej instancji). Treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji świadczy, że organy nie dokonały żadnej analizy obowiązujących przepisów, koniecznej dla ustalenia reprezentacji Skarbu państwa i statusu prawnego wnioskodawcy. Naruszono tym samym przepis art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem o charakterze procesowym, które zostało stwierdzone przez Sąd jest wadliwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że rodzaje rozstrzygnięć wydawanych po uprzednim wznowieniu postępowania wymienione zostały w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Ustawodawca ściśle określił przy tym, które rozstrzygnięcie kończące wznowione postępowanie i w jakiej sytuacji znajduje zastosowanie, nie pozostawiając w tym względzie organom jakiejkolwiek swobody.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stosując przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka może zaś być podjęta po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym określeniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. Jeżeli organ ustali, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia, nie przechodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż nie może jej w tym trybie uchylić. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 stanowi bowiem wprost, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku ustalenia braku podstaw wznowienia – w analizowanej sprawie organ musiałby więc ustalić brak podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co wiązałoby się z wykazaniem, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, albo też pochodzi od strony która jednak brała udział w postępowaniu lub brak jej udziału w postępowaniu był przez nią zawiniony.

Jeżeli natomiast organ ustali, że podstawy wznowienia zaistniały, przechodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w wyniku czego uchyla decyzję dotychczasową i orzeka co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia takiego nie może organ podjąć, w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. tzn. gdy wystąpi przesłanka przedawnienia (upływ terminu) lub gdy z okoliczności sprawy wynikać będzie, że w wyniku uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Wówczas organ może jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania przyczyn dla których decyzji nie uchylił. Rozstrzygnięcia tego nie można jednak utożsamić z rozstrzygnięciem o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej jak uczynił to organ II instancji. Podstawę takiego orzeczenia stanowi bowiem przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Jest to zatem inny rodzaj rozstrzygnięcia oparty na innych przesłankach niż decyzja wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ omówione wyżej przepisy naruszył, gdyż orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzając jednocześnie, że zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmowę uchylenia decyzji organ uzasadnił zaś prawidłowością tej decyzji, a zatem inną przyczyną niż wskazana w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to, pomimo oczywistej wadliwości (naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) zostało usankcjonowane przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Tym samym, również decyzja odwoławcza dotknięta jest takim samym uchybieniem jak decyzja organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły również w sposób wystarczający, czy żądanie wznowienia postępowania wniesione zostało z dochowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził, co prawda w postanowieniu o wznowieniu postępowania, że termin ten został dochowany, nie wiadomo jednak jakie okoliczności i dowody stwarzały podstawę do przyjęcia takiego stanowiska. We wniosku stwierdzono jedynie, że zmiana oznaczenia działki nr [...] ujawniona została w ewidencji gruntów w dniu 14 czerwca 2008 r. Takie oświadczenie nie jest zaś jednoznaczne ze stwierdzeniem, że to właśnie w tym dniu strona dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Organy pomimo tej niejednoznaczności przyjęły, że termin z art. 148 k.p.a. został dochowany. Tymczasem kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgłoszenie żądania wznowienia postępowania z uchybieniem terminu uniemożliwia skuteczne uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu zmierzającego do eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tym samym organy, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze dotąd powiedziane, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 147, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobligowany był zatem do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy.

Wyjaśnić również należy, że zakres stwierdzonych uchybień o charakterze procesowym spowodował, iż odnoszenie się obecnie przez Sąd do podnoszonych w skardze kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ wyeliminuje wskazane w niniejszym orzeczeniu uchybienia. Przede wszystkim organ wyjaśni kwestę prawidłowego reprezentowania w postępowaniu strony postępowania a następnie przy udziale właściwego podmiotu (lub jego pełnomocnika) podejmie czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy dochowany został termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. oraz potwierdzi, czy żądanie wznowienia postępowania nadal ograniczone jest do działki nr [...]. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności, w zależności od poczynionych ustaleń, organ przeprowadzi ponowne postępowanie i wyda w sprawie nową decyzję.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.