Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Zakładu Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w Oławie z dnia 8 września 2025 r. nr 4/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 7 października 2026 r. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na decyzję Z. sp. z o.o. w O. (dalej: spółka) z dnia 8 września 2025 r. nr 4/2025 utrzymującą w mocy własną decyzję 13 sierpnia 2025 r. nr 3/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 14 czerwca 2025 r.

Wniosek o informację publiczną skarżąca złożyła drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP.

W piśmie z 30 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o przesyłanie korespondencji w sprawie przez ePUAP.

W dniu 13 sierpnia 2025 r. spółka wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżące z 14 czerwca 2025 r.

Pismem z 20 sierpnia 2025 r. skarżąca zakwestionowała doręczenie jej decyzji drogą mejlową i wezwała spółkę o doręczenie decyzji zgodnie z art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi z 21 sierpnia 2025 r. – stanowiącej dokument elektroniczny przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP - pracownik spółki poinformował skarżącą o przesłaniu decyzji, jako załącznika w formacie dokumentu pdf. Pismo nie zostało podpisane podpisem elektronicznym.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła – za pośrednictwem ePUAP – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją spółka utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 13 sierpnia 2025 r.

W skardze skarżąca wniosła m.in. o uchylenie obu decyzji spółki.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi dołączając wydruk pisma z 8 września 2025 r. informującego skarżącą o przesłaniu za pośrednictwem platformy ePUAP zaskarżonej decyzji jako załącznika w formacie dokumentu pdf. Pismo nie zostało podpisane podpisem elektronicznym.

Na wezwanie Sądu z 7 listopada 2025 r. spółka jako dowód doręczenia zaskarżonej decyzji za pośrednictwem ePUAP przesłała pismo z 8 września 2025 r. informujące o doręczeniu zaskarżonej decyzji w formacie dokumentu pdf.

Na wezwanie Sądu z 5 grudnia 2025 r. spółka wyjaśniła, że wysyłając ze skrzynki ePUAP nie ma możliwości wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Doręczenia przedmiotowych decyzji.

Skarżąca w dniu 11 stycznia 2026 r. złożyła replikę na odpowiedź na skargę oraz pismo stanowiące uzupełnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, a ponadto jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn – wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu – jest niedopuszczalne.

Skarga dotyczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku skarżącej wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Akta sprawy przekazane z odpowiedzią na skargę oraz akta sądowe wskazują, że decyzja ta nie została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącej.

Spółka wydała zaskarżoną decyzję w postaci papierowej i została własnoręcznie podpisana przez Prezesa Zarządu spółki wraz z odciskiem imiennej pieczęci, a następnie przekształcona do formy elektronicznej, tj. dokumentu pdf. Doręczenie decyzji w formacie pdf - czyli jej skanu (elektronicznego odwzorowania wersji papierowej), co jednoznacznie wynika z treści pisma przewodniego z 8 września 2025 r. (k. 18 akt sądowych) - nastąpiło za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, tj. elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP na adres skarżącej. Przy czym ani skan decyzji, ani pismo przewodnie z dnia 8 września 2025 r. nie zostały podpisane podpisem elektronicznym. Spółka nie przedstawiła też dowodu doręczenia skanu decyzji, z której wynikałaby jednoznacznie data jej doręczenia skarżącej. Z akt nie wynika też, by spółka obrała inny sposób doręczenia decyzji dopuszczalny przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, do których odsyła przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Należy zauważyć, że skan decyzji (dokument w formacie pdf) stanowi elektroniczną kopię decyzji wydanej w postaci papierowej, a jego doręczenie stronie nie może być uznane za doręczenie decyzji.

Wskazane okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i w konsekwencji – nie może być przedmiotem kontroli legalności w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 949/12; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19; z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1601/18; z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2477/20, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na podstawie art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) reguluje zasady doręczeń w art. 39 i następnych. Zgodnie z powołanym zapisem art. 39 § 1 w. ustawy organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. (§ 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. (§ 3). W przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony w § 3. Przepisów § 1 i § 2 pkt 1 nie stosuje się. (§ 4).

Z przepisu art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. Przepis art. 391 k.p.a. został zmieniony ustawą z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020, poz. 2320, art. 61 pkt 5; dalej u.d.e.) z dniem 5 października 2021 r.

Zgodnie z przepisami przejściowymi u.d.e., tj. art. 147, doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 30 września 2029 r. (ust. 1). Doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r. (ust. 2). Doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, o których mowa w ust. 2, nieposiadających adresu do doręczeń elektronicznych, jeżeli:

1) korespondencja ta stanowi odpowiedź na podanie albo wniosek złożone w ramach usługi udostępnionej w ePUAP, albo

2) ta osoba fizyczna lub ten podmiot wystąpiły do organu administracji publicznej o doręczenie korespondencji na konto w ePUAP

- jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r. (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 1-3, urzędowe poświadczenie odbioru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy zmienianej w art. 105, jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 (ust. 4). Do dnia 31 grudnia 2025 r. przepisów art. 4 i art. 5 nie stosuje się w przypadku gdy korespondencja nie może być doręczona na adres do doręczeń elektronicznych albo z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej ze względu na przesłanki organizacyjne. Istnienie przesłanek organizacyjnych ocenia nadawca (ust. 5). Do doręczeń, o których mowa w ust. 1-3 i 5, przepis art. 41 stosuje się odpowiednio (ust. 6).

Ponadto, na podstawie art. 110 k.p.a. organ jest związany wydaną decyzją od chwili jej doręczenia.

Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym sposobem – zasadą -doręczeń pism jest doręczenie elektroniczne. Jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (art. 14 § 1b k.p.a.). Wymogu tego nie spełnia doręczenie pisma w postaci elektronicznej powstałego w wyniku przekształcenia pisma w postaci papierowej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1170/22). Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do doręczenia decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia oryginału decyzji. Oryginałem decyzji nie jest skan decyzji sporządzonej w postaci papierowej i podpisanej własnoręcznie, przesłany następnie do strony za pośrednictwem platformy ePUAP. Jest to elektroniczna kopia decyzji, której nie można utożsamiać z decyzją sporządzoną w postaci elektronicznej, która dla zaistnienia w porządku prawnym wymaga opatrzenia podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji lub postanowienia to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20, dostępny w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Jak Sąd wskazał, z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w postaci papierowej, a następnie przekształcona do dokumentu elektronicznego, który nie zawierał podpisu elektronicznego. Decyzja ta nie została więc wydana w formie dokumentu elektronicznego i w takiej formie doręczona skarżącej na adres ePUAP. Tylko taka decyzja wywołałaby skutki prawne wiążące się z jej doręczeniem.

Wyekspediowanie skanu decyzji wydanej w postaci papierowej i jego doręczenie skarżącej za pośrednictwem ePUAP w sytuacji braku podpisu elektronicznego, a ponadto - Urzędowego Poświadczenia Odbioru nie może skutkować u. W konsekwencji decyzja spółki z 8 września 2025 r. w postaci papierowej nie została prawidłowo doręczona, natomiast doręczona skarżącej elektroniczna jej kopia nieopatrzona podpisem elektronicznym nie stanowi decyzji w rozumieniu k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu jej zaskarżenia, a zatem przedwcześnie. Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22, dostępne w CBOSA).

W tym stanie rzeczy, przystąpienie przez Sąd do merytorycznego rozpatrzenia skargi nie może nastąpić. Skarga jest bowiem dopuszczalna dopiero po dokonaniu doręczenia w sposób określony w k.p.a. decyzji spełniającej wymogi decyzji określone w k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. – pkt II sentencji postanowienia.