Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak, Protokolant starszy inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Słupcy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 698/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Słupcy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prokurator Rejonowy w Słupcy wniósł o wszczęcie na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 93, poz. 1287 t.j., dalej: prawo geodezyjne) oraz § 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 Nr 38 poz. 454, dalej – rozporządzenie w sprawie Ewidencji) postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonania zmiany zapisu w Ewidencji Gruntów i Budynków dotyczącej nieruchomości, której właścicielem jest J. K. poprzez zmianę zapisu przy ww. nieruchomości z "teren zabudowy mieszkalnej B" na "inne tereny zabudowane Bi". W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że w dniu [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy Ostrowite zwrócił się do niego z wnioskiem o pomoc w przywróceniu stanu prawnego zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. Z rzeczonego wniosku wynikało, iż w dniu [...] października 2010 r. Wójt otrzymał zawiadomienie o zmianach w danych Ewidencji prowadzonych przez Starostę Słupeckiego dotyczących nieruchomości poprzez zmianę zapisu z "inne tereny zabudowane Bi" na – " tereny zabudowy mieszkalnej B". Zdaniem Wójta powyższy zapis narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm., dalej - upzp), z której wynika iż to Rada Gminy uchwala i zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem Wójta zostały naruszone zapisy § 45 ust 2 rozporządzenia w sprawie Ewidencji. Przedmiotowy zapis zdaniem wnioskodawcy powoduje faktyczną zmianę użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Stoi to w oczywistej sprzeczności z założeniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., dalej: prawo budowlane). Wójt we wniosku wskazał również, że wskazany zapis w Ewidencji stanowi także postawę do wymiaru podatku od nieruchomości w o wiele niższej stawce, aniżeli dotychczas. W oparciu o analizę powyższego wniosku oraz informacje uzyskane ze Starostwa Powiatowego w Słupcy, a także materiały Prokuratury ze sprawy o sygn. Pa 97/09 dotyczącej wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Poznaniu (w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego dla właściciela działki), Prokurator uznał, iż zachodzą przesłanki do wystąpienia na podstawie art. 182 k.p.a. prokuratora z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Prokurator wskazał, że z przedstawionej przez Wójta informacji wynika ponad wszelką wątpliwości, iż sporna działka jest działką o charakterze letniskowym i budynek letniskowy zgodnie z pozwoleniem budowlanym został na niej wzniesiony w 2004 r. Od tego czasu nie zostały dokonane żadne formalno-prawne czynności, jakich wymaga prawo budowlane celem zmiany charakteru działki i zabudowań. Przedstawione w wykazie zmian danych ewidencyjnych dane dotyczące budynku na tej działce mogą w świetle orzecznictwa sądowego stanowić jedynie potwierdzenie zmian powstałych na podstawie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych itp. Nie mogą jednak mieć charakteru tworzącego nową sytuację prawną w sposób samoistny. Taka sytuacja, zdaniem Prokuratora, zaistniała w sprawie i nie można stwierdzić jakie konkretne zmiany zaszły w stosunku do pierwotnych zapisów ewidencyjnych, które determinowałyby konieczność i charakter zmian w Ewidencji. Prokurator podniósł obejście prawa w tym, że wprowadzenie zmian do Ewidencji skutkowało zobligowaniem organu podatkowego do wymierzenia konkretnej stawki podatku od nieruchomości, zaś przyjęcie zmian w Ewidencji nastąpiło bez podstaw prawnych oraz w drodze czynności materialno-technicznej. Prokurator wskazał, iż zaistniały spór pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem w kwestii tego, czy dany budynek letniskowy ma charakter mieszkalny (taką sytuację dopuszcza się w świetle orzecznictwa sądownictwa administracyjnego), nie może być przedmiotem czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, zdaniem Prokuratora może być rozwiązana po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta, na podstawie art. 22 ust. 1 prawa geodezyjnego, § 46 ust. 2 pkt 2, § 65, § 67, § 68 rozporządzenia w sprawie Ewidencji oraz art. 104 k.p.a. odmówił dokonania zmiany stosownego zapisu w Ewidencji. W uzasadnieniu wskazał, że właściciel nieruchomości zgłosił jednostce wykonawstwa geodezyjnego dokonanie zmian danych ewidencyjnych polegających na zmianie "terenów zabudowanych innych" na "tereny zabudowy mieszkalnej". Geodeta uprawniony dokonując zmian złożył operat pomiarowy do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Słupcy, gdzie następnie podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków była dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08. Organ wskazał, że Geodeta uprawniony dokonując zmiany użytku na przedmiotowej działce sugerował się ww. decyzjami SKO w Koninie oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pomimo tego, że właściciel działki uzyskał pozwolenie na budowę budynku letniskowego - bo takie jest przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, właściciel twierdził, że dom jest parterowy z użytkowanym poddaszem. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek według pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie został określony jako budynek letniskowy, jednak budynek został faktycznie wzniesiony jako budynek spełniający kryteria budynku przeznaczonego do stałego pobytu ludzi. W ocenie organu rozporządzenie w sprawie Ewidencji określa rodzaje budynków, a działka położona jest na terenach letniskowych i taki budynek się tam znajduje. Jednak budynki dzieli się na rodzaje ze względu na ich podstawowe funkcje użytkowe. Zdaniem organu, przepisy nie wyodrębniają takiej kategorii budynków, jakim jest "budynek letniskowy" oraz zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych nie ma podstaw do zaliczenia budynku letniskowego do rodzaju "inne budynki niemieszkalne". Natomiast jeśli chodzi o zmianę użytku gruntowego z "Bi" inne tereny zabudowane, na "B" tereny mieszkaniowe wydaje się jak najbardziej uzasadnione, ponieważ skoro budynki letniskowe, w myśl przepisów ewidencyjnych, należałoby zaliczyć do rodzaju budynków mieszkalnych, to grunty zajęte pod budynki mieszkalne - stanowią tereny mieszkaniowe (B).

Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Kartograficznego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Słupcy, zarzucając naruszenie art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego oraz § 45 i 46 rozporządzenia w sprawie Ewidencji poprzez przyjęcie, iż istniejąca dokumentacja a nadto analiza wyżej wskazanego rozporządzenia nie pozwalają na zmianę zapisu (a właściwie na powrót do stanu poprzedniego) "teren zabudowy mieszkalnej B" na "inne tereny zabudowane Bi" i wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o dokonaniu zmiany zapisu w Ewidencji dotyczącej nieruchomości poprzez zmianę sposobu użytkowania wyżej wymienionej nieruchomości z "B - tereny zabudowy mieszkalnej" na "Bi inne tereny zabudowane". Wskazał, że działka i budynek znajdujący się na niej mają charakter letniskowy, a problem wynika z prawa podatkowego różnicującego wysokość podatku w zależności od charakteru budynku. Wątpliwe jest jego zdaniem czy stwierdzenie, że budynek nosi cechy mieszkalnego jest podstawą do zmiany w ewidencji.

Decyzją z dnia [...] maja 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7b prawa geodezyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, zaliczenia gruntów do wymienionych w przepisach użytków gruntowych dokonuje się na podstawie definicji zawartych w Załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji. Organ wskazał zakres pojęciowy budynku mieszkalnego i niemieszkalnego. W ocenie Inspektora Nadzoru w myśl tych przepisów "budynek letniskowy" mieści się w kategorii "budynków mieszkalnych", a w konsekwencji - z przywołanej przez niego definicji "terenów mieszkaniowych (B)" wynika, że grunty zajęte pod budynki mieszkalne stanowią "tereny mieszkaniowe (B)". Tym samym dokonana zmiana danych z użytku gruntowego: "inne tereny zabudowane (Bi)" na użytek gruntowy: "tereny mieszkaniowe (B)" o powierzchni 0.0398 ha jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi zagadnienia związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków. Nadto organ wskazał, iż Wójt Gminy Ostrowite nie jest stroną postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator, zarzucając jej naruszenie: § 35 w związku z § 65 rozporządzenia w sprawie Ewidencji, § 3 pkt 7 rozporządzenia technicznego, art. 20 i art. 27 u.p.z.p., naruszenie art. 71 ust 2 i 5 prawa budowlanego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze Prokurator wskazał, że z analizy argumentów decyzji organu II instancji wynika, że podstawą zmiany zakwalifikowania w ewidencji gruntów danego terenu było uznanie, iż dany budynek jest "budynkiem mieszkalnym". To zaś ustalenie, zdaniem skarżącego, oparte jest tylko na pośredniej interpretacji definicji PKOB, co przeczy rozumieniu systemu obowiązujących norm prawnych dotyczących budownictwa. Albowiem to rodzaj gruntu determinuje zapis o charakterze zabudowy a nie odwrotnie. Prokurator stwierdził, iż pierwotny wpis do ewidencji gruntów i budynków z wpisem działki jako "Bi" inny tereny zabudowane został dokonany w trakcie obowiązywania obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Nie zaszły zatem żadne zmiany o charakterze prawnym, ani też o charakterze faktycznym, uzasadniające zmianę wpisu w Ewidencji.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, określając ramy prawne rozpatrywanej sprawy. Sąd wskazał, że nie leży w jego kompetencji zmiana decyzji administracyjnych, lecz ich kontrola pod względem zgodności z prawem. W ocenie sądu postępowanie organów było prawidłowe. Sąd zauważył, że w terminie dokonanego przez Starostę rozstrzygnięcia obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.), a dokonana zmiana w ewidencji jest czynnością materialno-techniczną, czynioną w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych. W dokumentacji tej, w kartotece budynkowej, określona została podstawowa funkcja użytkowa budynku, posadowionego na działce, jako budynek mieszkalny. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dobrze ocenił, że geodeta prawidłowo określił podstawową funkcję użytkową budynku, co jest zgodne z załącznikiem do rozporządzenia. Dokumentacja architektoniczna nie jest jedynym wiążącym dokumentem w tej sprawie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że budynek letniskowy uznany jest za budynek mieszkalny. Stąd też jak najbardziej uzasadniona wydaje się wcześniejsza zmiana użytku gruntowego z "Bi" inne tereny zabudowane, na "B" tereny mieszkaniowe, skoro budynki letniskowe, w myśl przepisów ewidencyjnych, należałoby zaliczyć do rodzaju budynków mieszkalnych, to grunty zajęte pod budynki mieszkalne - stanowią tereny zabudowane (B). Wymaga także zaznaczenia, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Sąd wskazał również, że wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08. dotyczący wysokości podatku od przedmiotowej nieruchomości za 2007 r. nie może stanowić podstawy do zmiany przeznaczenia budynku, jak również być podstawą do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jedynym bowiem kryterium mogącym mieć wpływ na ocenę czy dany budynek jest budynkiem mieszkalnym, może być tylko faktyczne przeznaczenie tego budynku i jego wykorzystanie na cele mieszkalne.

Od tego wyroku prokurator wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie uwzględnienie, że:

a) zaskarżona decyzja narusza §35 w związku z §65 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ) a szczególnie poprzez pominięcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków dokumentacji architektoniczno-budowlanej;

b) zaskarżona decyzja narusza § 3 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r, Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy definicji budynku rekreacji indywidualnej jako budynku przeznaczonego do okresowego wypoczynku;

c) zaskarżona decyzja narusza art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2007 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z póżn.zm.) poprzez przyjęcie, że zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego może dokonać inny organ niż Rada Gminy;

d) zaskarżona decyzja narusza art. 71 ust 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nie

uwzględnienie że do zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej stosuje się ww. art. 71 ust 2 i 5.

Wniósł ponadto o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Starosty Słupeckiego oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem procesowym gmina poparła skargę kasacyjną i wniosła jak w jej treści oraz zarzuciła wyrokowi naruszenie:

- § 35 w związku z § 65 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200l r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454) a w szczególności poprzez pominięcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków dokumentacji architektoniczno-budowlanej; zaskarżona decyzja narusza § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy definicji budynku rekreacji indywidualnej jako budynku przeznaczonego do okresowego wypoczynku;

- art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego może dokonać inny organ niż Rada Gminy;

- art. 71 ust 2 i 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010r Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie , że do zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej stosuje się ww. art. 71 ust 2 i 5 c) Gmina ma prawo do działania w sprawie.

Wniosła ponadto o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Starosty Słupeckiego oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że nie można było dokonać zmian w ewidencji na wniosek właściciela wbrew zapisom ewidencyjnym wskutek przyjęcia, że wpisy mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Ponadto, gmina decyduje o planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego też ma interes prawny w tym postępowaniu. Do zmiany korzystania z nieruchomości może dojść po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego stosownym aktem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od oceny zasadności żądania Prokuratora o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zastosowaniu w stosunku do działki nr [...] w obrębie K., gmina Ostrowite, oznaczenia użytku gruntowego "B – tereny zabudowy mieszkaniowej" na "Bi" – inne tereny zabudowane.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1297 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1).

Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, Lex nr 156384). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie, tj. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Drugi ze wskazanych trybów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Prowadzone wówczas postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. Jest poza sporem, że złożona przez J. K. właściciela działki [...] dokumentacja geodezyjno-kartograficzna KERG [...] została przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego i zawierała wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz decyzję SKO w Koninie z dnia [...] grudnia 2007r. i z dnia [...] lutego 2009r., a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2008r. sygn. akt I SA/Po 756/08, zarówno decyzje SKO jak i wyrok dotyczyły podatku od nieruchomości. Już te okoliczności sprawy wskazują, że wprowadzenie na podstawie tych dokumentów zmian w ewidencji gruntów w trybie przepisów art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a więc w drodze czynności materialno-technicznej, naruszało przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia, który w sprawie aktualizacji ewidencji nakłada na organ prowadzący ewidencję obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Takie dokumenty jak decyzje SKO, czy wyrok WSA które zostały podjęte w sprawie dotyczącej podatku od nieruchomości nie mogą stanowić podstawy prawnej do dokonywania zmian w zakresie objętym danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1089 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawą wymiaru podatku są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostwa powiatowe. Podkreślić trzeba, że dane zawarte w tej ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ustawy Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Oznacza to, że dane te stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Konsekwencją powyższego jest to, że ustalenia oparte na treści tych dokumentów urzędowych stanowią podstawę do określenia podatkowego stanu faktycznego. Natomiast dokumenty podatkowe nie stanowią i nie mogą stanowić podstawy prawnej do dokonywania zmian w zakresie ewidencji gruntów i budynków.

Nadto podkreślić należy, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian ze względu na ich przedmiot.

Szczegółowy zakres informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38 poz. 454). W § 60 rozporządzenia określono jakie dane są danymi dotyczącymi działki ewidencyjnej, tymi danymi są miedzy innymi dane dotyczące użytków gruntowych, § 67 wymienia grupy użytków gruntowych, zaś § 68 określa jak dzielą się poszczególne grupy użytków. Z kolei ust. 6 § 68 stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 ppkt 1 załącznika do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi ( podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Natomiast zgodnie z pkt 3 ppkt 3 załącznika do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z administracją, służbą zdrowia, handlem, kultem religijnym, rzemiosłem, usługami, nauką, oświatą, kulturą i sztuką, wypoczynkiem, łącznością itp., czynne cmentarze, grzebowiska zwierząt oraz inne grunty zabudowane, niewymienione w pkt 1 i 2. Tym samym inne tereny zabudowane, to kategoria otwarta, albowiem oprócz wymienionych budynków i urządzeń zalicza się do niej jeszcze inne budynki nie wymienione w pkt 1 i 2 (czyli niezaliczone do budynków mieszkalnych i przemysłowych). Nadto z przyjętej definicji wynika, że dla zaliczenia danego gruntu do określonej kategorii decydującą rolę odgrywa jakie budynki znajdują się na tym gruncie. Z kolei § 63 rozporządzenia w sprawie ewidencji określa co jest danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynków, zaś § 65 wyodrębnia rodzaje budynków, a tym kryterium jest podstawowa funkcja użytkowa budynku. Z kolei ust. 2 § 65 stanowi, że przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. W czasie wprowadzania zmiany do Ewidencji gruntów obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz.1317 ze zm.). Z kolei jak wynika z części I Objaśnienia wstępne powołanego rozporządzenia, podziały występujące w grupie 1 i 2 zdefiniowano w oparciu o grupowania Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112 poz. 1316). Z powyższego stanu prawnego wynika, że § 65 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji dokonuje podziału budynków, ze względu na podstawową funkcję użytkową, na określone rodzaje (wymienione w pkt od 1 do 10 ). Natomiast przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych (§ 65 ust.2 ). Klasyfikacja Środków Trwałych wyodrębniała wówczas 9 grup środków trwałych, wśród nich grupa 1 to budynki i lokale oraz spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z uwagami szczegółowymi dotyczącymi grupy 1, zawartymi w Klasyfikacji Środków Trwałych, budynki są to obiekty budowlane, trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadające fundamenty i dach (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 92, poz. 881, Nr 93, poz. 888 i Nr 96, poz. 959). Budynki mieszkalne wg. Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. Podział budynków na mieszkalne i niemieszkalne oparto na podstawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), co znalazło swój wyraz w powiązaniu każdej pozycji KŚT z odpowiednimi grupowaniami tej klasyfikacji. O zaliczeniu budynku (lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych. W przypadku budynków (lokali) o różnym przeznaczeniu o zaliczeniu obiektu do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje główne jego przeznaczenie Z kolei rozporządzenie w sprawie Ewidencji w § 45 ust.2 stanowi, że do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Przepis ten stanowi co jest źródłem danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji wymieniając je w pkt 1 do 7, jednym z tych źródeł wymienionych w pkt 6 są dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Z kolei przepisy prawa budowlanego określają warunki jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690) w § 3 w pkt 4 określa budynek mieszkalny, w pkt 5 budynek zamieszkania zbiorowego, w pkt 7 budynek rekreacji indywidualnej . Natomiast art. 71 ustawy Prawo budowlane określa zasady zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowiąc między innymi w ust.2 że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. określone w pkt 4: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z kolei zgodnie z ust. 5 właściwy organ wnosi sprzeciw, w przypadkach wskazanych w tym przepisie w tym między innymi wtedy gdy zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 28 marca 2012r. II SA/Bk 52/12 WSA w Białymstoku sformułował następujący pogląd "Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie "notariuszem" zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej "Jak wynika z uzasadnienia wyroku pogląd ten został sformułowany w sprawie w której skarżący, na podstawie zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, wybudował obiekt budowlany określony jako domek letniskowy, który w ewidencji budynków został wpisany jako "inny niemieszkalny". Następnie skarżący w oparciu o szereg złożonych dokumentów wykazywał, że na jego działce powstał dom letniskowy z funkcją użytkową budynku mieszkalnego. Skarżący wywodził, że projekt budowlany, w oparciu o który powstał przedmiotowy budynek zawiera wyłącznie takie pomieszczenia, które w sposób nierozerwalny są podstawowymi elementami budynku mieszkalnego i pomieszczenia te stanowią ponad 50% powierzchni użytkowej budynku. A zatem - zdaniem skarżącego - wybudowany przez niego budynek jest budynkiem mieszkalnym i organ ewidencji winien ten stan prawny odnotować w zapisie ewidencji budynku. Skarżący wymagał, aby organ ewidencji we własnym zakresie rozstrzygnął o uznaniu budynku za mieszkalny pomimo, że żaden ze złożonych przez skarżącego dokumentów nie przesądza o zmianie funkcji budynku, określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako "domek letniskowy". Sąd wskazał, że gdy chodzi o wspomnianą kategoryzację przyznać należy, iż regulacja prawna daleka jest od doskonałości. I tak, przepisy ustawy - Prawo budowlane operują kategorią "obiekty budowlane budownictwa letniskowego" (art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. "a" oraz art. 64 ust. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy - Prawo budowlane) nie określając pojęcia "domku letniskowego". W rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oprócz kategorii budynków mieszkalnych (wielorodzinnych i jednorodnych), wyodrębniona jest kategoria "budynku rekreacji indywidualnej" (§ 3 pkt 7 rozporządzenia), jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Orzecznictwo Sądów administracyjnych uznało, że pojęcie budynku letniskowego jest co do zasady tożsame z pojęciem budynku rekreacyjnego, gdyż funkcje pełnione przez te budynki są tożsame (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. IV SA 5062/03, LEX nr 165001). Jednakże pojęcia "budynek rekreacji indywidualnej" oraz "budynek mieszkalny" nie są uznawane za tożsame i organy podatkowe orzekające w sprawie powinny sięgać do rozwiązać przyjętych w prawie budowlanym (wyrok WSA z dnia 28 maja 2007 r. III SA/Wa 3647/06, LEX nr 338313). Zdaniem Sądu powyższych rozważań wynika konstatacja, iż organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który - z kolei - powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy ewidencji i kartografii. Organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej. Problematyka dotycząca budynków letniskowych jest szczególnie sporna na tle zagadnień podatkowych dotyczących, podatku od nieruchomości, podatku leśnego i rolnego. W wyroku z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt II FSK 1497/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, przedmiotem sporu prawnego jest następująca kontrowersja prawna: czy budynek wybudowany jako rekreacyjny na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, który pomimo tego faktycznie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych podatnika, może zostać opodatkowany według stawek przewidzianych dla budynków mieszkaniowych. Innymi słowy, odpowiedzi wymaga pytanie, co jest przedmiotem opodatkowania: budynek i prawo do budynku, czy też sposób faktycznego wykorzystywania budynku, zresztą niezgodnie z warunkami, w których, i na których budynek ten został wybudowany. Rozważając na tle ustalonego stanu faktycznego zagadnienie prawne występujące w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestie klasyfikacji budynków dla celu podatku od nieruchomości, zwłaszcza ustalenia, jakie kryteria powinien spełniać budynek, aby mógł być uznany za budynek mieszkalny, były już przedmiotem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mianowicie w uchwałach z dnia 22 kwietnia 2002 r. (sygn. akt FPK 17/01, ONSA 2002/4/143) i z dnia 1 lipca 2002 r. (sygn. akt FPK 3/02, ONSA 2003/2/50) NSA stanął na stanowisku, że o zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych decyduje kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Należy jednak zaznaczyć, że uchwały te zostały podjęte w poprzednim stanie prawnym, tj. przed 1 stycznia 2003 r., kiedy to wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach ustawą z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że należy podzielić spostrzeżenie zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podstawę wpisu danych w zakresie funkcji budynków na podstawie § 35 w zw. z § 65 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi dokumentacja architektoniczno – budowlana. Jeśli zatem dokumentacja ta stanowi podstawę wpisu danych w ewidencji, które są podstawą wymiaru podatków, to w razie braku danych w ewidencji w zakresie kategorii budynku należy oprzeć się na dokumentacji danego budynku. Dokumentacja ta bowiem decyduje o wpisaniu danych w ewidencji, które wiążą organ podatkowy dokonujący wymiaru podatku.

Tym samym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 35 w związku z § 45 i § 65 przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których to przepisów art. 20 stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy , zaś art. 27 postanawia, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie jak jego uchwalenie, skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu podaje tylko, że zmiana dokonana przez organy ewidencyjne co do sposobu wykorzystania budynku pozbawiona jest podstawy prawnej, albowiem to rada gminy decyduje o zmianie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując precyzyjnie na czym naruszenie tych przepisów ma polegać.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.