Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania. skargę oddala

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], umarzającej - z uwagi na jego bezprzedmiotowość - postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek J. K. w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w P. na działce nr [...], będącej własnością Pana M. T.

- uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. zostało wszczęte na wniosek J. K. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w P. na działce nr [...], będącej własnością M. T. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na powstałe wątpliwości dotyczące wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego podjętej i prowadzonej w w/w obiekcie działalności gospodarczej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając w oparciu o art. 71 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na M. T. obowiązek przedłożenia w określonym terminie opinii technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną "odpowiadającej na pytanie - Czy podjęcie w przedmiotowym obiekcie działalności gospodarczej określonej wg kwalifikacji usług 55.23.Z jako - miejsca krótkotrwałego zakwaterowania – pozostałe, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego". Następnie zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w P. na działce nr [...], będącej własnością Pana M. T., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem zasad określonych w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.

Organ podniósł, że w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazał również, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 wymienionej ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05).

Zdaniem organu II instancji, wobec powyższego przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie jego pierwotnego sposobu użytkowania oraz porównanie dokonanych ustaleń z nową działalnością, która ma być prowadzona w obiekcie z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, poza nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia opinii technicznej w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, nie podjął żadnych czynności wyjaśniających mających na celu zbadanie sprawy pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie został przeprowadzony dowód z oględzin, w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji budowlanej dotyczącej obiektu, poza tym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania. Nie został również ustalony termin dokonania zmiany użytkowania obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na zasadę wyrażoną w art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa i stwierdził, iż w toku postępowania organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie nie zastosował się do tych zasad, dlatego zdaniem organu II instancji należało uchylić w całości decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

Argumentując swoje stanowisko skarżący zauważył, że jego zdaniem organ odwoławczy zbyt pochopnie uchylił korzystną dla Skarżącego decyzję organu I instancji opartą na art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie uzasadniając przy tym merytorycznie swojego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. T. nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który to przepis wprost wskazuje, iż organ II instancji może wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania - tzw. decyzję kasacyjną - w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wyrażając treść przywołanego przepisu innymi słowy powiedzieć można, że organ II instancji będzie mógł wydać tego typu rozstrzygnięcie jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy. Wskazać należy, iż w takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zaznaczyć trzeba, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy przekazując sprawę organowi I instancji, winien udzielić wskazówek organowi I instancji, co do zakresu postępowania wyjaśniającego, czy zalecanych środków dowodowych jakie powinien organ ten wykorzystać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ odwoławczy zbyt pochopnie uchylił korzystną dla Skarżącego decyzję organu I instancji opartą na art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie uzasadniając przy tym w ogóle merytorycznie swojego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu [...] marca 2008 r. decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa – prawidłowo uczynił, ograniczając się w jej uzasadnieniu tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wskazać należy, iż organ II instancji wydając rozstrzygnięcie na tej podstawie nie może rozstrzygać o meritum sprawy, ani też nie może przeprowadzać merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu.

Zdaniem Sądu, organ II instancji argumentując zaskarżone rozstrzygnięcie trafnie stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Z akt niniejszej sprawy – z pisma Skarżącego datowanego na dzień 20 listopada 2007 r. - wynika jedynie, że w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] [...] w P., stanowiącego własność Skarżącego, od dnia 4 maja 2007 r. prowadzona jest działalność gospodarcza według klasyfikacji usług 55.23.Z – miejsca krótkotrwałego zakwaterowania oraz że obiekt został wybudowany na podstawie projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. Nie wiadomo jednak na podstawie jakiego konkretnie projektu budowlanego i jakiej konkretnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż w aktach sprawy brak jest tych dokumentów. Z akt niniejszej sprawy wynika ponadto, że organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] obowiązek przedłożenia opinii technicznej w zakresie bezpieczeństwa pożarowego "odpowiadającej na pytanie - Czy podjęcie w przedmiotowym obiekcie działalności gospodarczej określonej wg kwalifikacji usług 55.23.Z jako - miejsca krótkotrwałego zakwaterowania – pozostałe, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego". Z przedłożonej przez inwestora opinii wynika m.in., że "budynek spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych dla domu jednorodzinnego zawierającego co najwyżej 6 pokoi wykorzystywanych do prowadzenia usług turystycznych".

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć także - jak trafnie podniósł organ odwoławczy - nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074).

Stwierdzić trzeba, iż prowadzenie działalności przez M. T. polegającej na "udzielaniu miejsc krótkotrwałego zakwaterowania" w budynku mieszkalnym mimo podobieństwa funkcjonalnego z "zamieszkiwaniem w budynku jednorodzinnym" łączy się ze zmianą wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunków lub przynajmniej ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, które może wywoływać skutki określone w przywołanym przepisie.

Mając na uwadze powyższe podzielić trzeba zdanie organu II instancji, iż przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona bądź jest prowadzona, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, poza nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia opinii technicznej w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, nie podjął żadnych innych czynności wyjaśniających mających na celu zbadanie sprawy pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie wątpliwości budzić może jedynie wpływ działalności podjętej przez M. T. na bezpieczeństwo pożarowe obiektu. W sprawie nie został przeprowadzony dowód np. z oględzin. Ponadto w aktach sprawy brakuje pełnej dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Brak jest także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania. Nie został również ustalony termin dokonania zmiany użytkowania obiektu.

W przedmiotowej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga to, iż organ prowadzące postępowanie - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa - ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący.

Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego I instancji orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie powinien zestawić pierwotny sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w P. na działce nr [...] z aktualnym sposobem użytkowania tego obiektu oraz porównać dokonane ustalenia z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a także np. ze względu na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Organ winien więc przede wszystkim ustalić bezspornie czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącej własnością M. T. Winien także ustalić kiedy dokonano ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu czy zmiana nastąpiła legalnie. Winien sprawdzić i ewentualnie wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że prowadzenie działalności przez M. T. polegającej na "udzielaniu miejsc krótkotrwałego zakwaterowania" wpływa np. jedynie na bezpieczeństwo pożarowe obiektu.

Dopiero tak poczynione ustalenia – dokonane w całokształcie zebranego materiału dowodowego - pozwolą organowi podjąć decyzję wydaną zgodnie z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu tak jak i w ocenie organu odwoławczego podjęta w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w zestawieniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym budzi poważne wątpliwości, dlatego też za słuszną i zgodną z prawem uznał Sąd decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., którą uchylona została decyzja organu I instancji i którą sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.