Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 27 grudnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu drugiego wniosku z dnia 11 grudnia 2017 r., 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla, 3. zasądza od Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postęowania.

A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję B Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 27 grudnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2017 r. A S.A. zwróciła się do B S.A. z siedzibą w G. o udostępnienie, na podany adres mailowy wnioskodawcy, informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanów:

umowy nr [...] zawartej między B S.A. a C S.A. (dalej jako C S.A.) w 2016 r. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego bloku biomasowego [...] położonego na terenie zakładu produkcyjnego D Sp. z o.o. wraz z załącznikami;

dokumentacji w zakresie przebudowy lub modernizacji kotła parowego bloku biomasowego [...] położonego na terenie zakładu produkcyjnego D Sp. z o.o. będącej przedmiotem powyższej umowy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., B Sp. z o.o. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie treści żądanej umowy tajemnicą przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu Spółka B wyjaśniła, że wnioskowana informacja wprawdzie mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., lecz w umowie zawartej z C S.A. zawarto klauzulę o zachowaniu poufności, zgodnie z którą każda ze stron zobowiązuje się nie ujawniać, zarówno w czasie obowiązywania umowy jak i po jej wygaśnięciu, informacji i dokumentów związanych z realizacją przedmiotu tej umowy, w tym przekazania osobom trzecim skanów/kserokopii tejże umowy. Zdaniem Spółki dokumentacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca mieści się natomiast w zakresie informacji i dokumentów wyłączonych z udostepnienia na podstawie ww. klauzuli. Według Spółki B żądana informacja staje się bowiem tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy podmiot ten przejawi rzeczywista wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczegółowych starań. W związku z zawartą w umowie klauzulą należy więc przyjąć, że Spółka B podjęła takie działania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania adresata wniosku do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, pomimo ciążącego na podmiocie zobowiązanym obowiązku ich udostępnienia;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie wskutek wadliwego uznania przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie informacja, której żąda skarżący, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy;

3. art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak sporządzenia należytego uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom ustawowym, a jednocześnie brak uzasadnienia zasadności przesłanek, jakimi podmiot zobowiązany kierował się uznając informacje objęte wnioskiem za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do podmiotu zobowiązanego.

Zdaniem skarżącej skuteczność powołania się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy jest uzależniona od jednoczesnego spełnienia przesłanki o charakterze formalnym (podjęcie działań w celu zachowania poufności) i materialnej (wykazanie, że ujawnienie danej informacji będzie miało obiektywny i negatywny wpływ na sytuację przedsiębiorcy). Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka B nie udowodniła, że zostały podjęte działania przesądzające o ziszczeniu się przesłanki formalnej. Samo bowiem zawarcie klauzuli poufności w umowie nie jest równoznaczne z powstaniem "tajemnicy przedsiębiorcy". Taka klauzula może stać się skuteczna dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej klauzula poufności zawarta w umowie per se nie przesądza o spełnieniu przesłanki określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nie uchyla obowiązku podmiotu zobowiązanego do merytorycznego zbadania informacji objętych wnioskiem o pod kątem stwierdzenia, czy są to informacje posiadające wartość techniczną, technologiczną czy organizacyjną, tj. rzeczywiście mogącą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy i w konsekwencji, czy ich udostępnienie mogłoby spowodować obiektywnie negatywne konsekwencje dla przedsiębiorcy.

Brak wykazania przez Spółkę B ziszczenia się przesłanek warunkujących zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p stanowi jednocześnie naruszenie przepisów proceduralnych, gdyż w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy organ powinien uargumentować łączne spełnienie w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz, jak w niniejszej sprawie, na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy". Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaką wartość gospodarczą posiadają wnioskowane informacje oraz jakie obiektywnie negatywne konsekwencje poniesie przedsiębiorca w związku z ich udostępnieniem. Ponadto lakoniczność uzasadnienia sporządzonego w niniejszej sprawie, odwołującego się jedynie do spełnienia przesłanki formalnej "tajemnicy przedsiębiorcy", przy całkowitym pominięciu aspektu materialnego, poza uniemożliwieniem stronie podjęcia efektywnych działań w zakresie dochodzenia swoich praw, stanowi jednocześnie naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania stron, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Spółka B wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie może być utożsamiania z organem władzy publicznej, a zatem nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. W tym zakresie podkreśliła, że jest podmiotem prawa handlowego, dla której Skarb Państwa jest pośrednio (przez spółkę B S.A. podmiotem dominującym, a więc podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i z tego tytułu Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w szczególności wymienionej w art. 6 u.d.i.p. Ponadto zwróciła uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa własne zasady i tryb udostępniania informacji i w tym zakresie nie stosuje się k.p.a. Przepisy k.p.a. mają jedynie określone zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienie informacji lub o umorzeniu postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Spółka stwierdziła, że w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż wnioskowana informacja mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., a także określono podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji.

Spółka B stwierdziła też, że z uzasadnienia decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakres informacji objęty umową jak i dokumentacją, a także ich treść stanowi dla Spółki informacje mające istotne znaczenie gospodarcze, których ujawnienie może narazić na stratę. Ujawnienie Informacji dotyczących przebudowy lub modernizacji kotła biomasowego [...] może utrudnić realizację przez Spółkę B jej celów biznesowych i podważyć wiarygodność jako partnera biznesowego wykonującego działalność w takich obszarach jak: projektowanie linii napowietrznych i kablowych SN i WN, stacji elektroenergetycznych, opracowanie koncepcji technicznych, studiów wykonalności, programów funkcjonalno-użytkowych oraz projektowanie źródeł wytwórczych i świadczenia usług inżyniera kontraktu w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Sam już fakt ubiegania się przez skarżącą o udostępnienie tych informacji w sytuacji, w której jest ona stroną powództwa cywilnego wytoczonego przez spółkę z Grupy (D Sp. z o.o.), a przedmiot sporu jest ściśle powiązany z informacjami wynikającymi z umowy i dokumentacji, świadczy o tym, że są to informacje mające istotne znaczenie dla Spółki B z uwagi na zawarte w nich informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne dotyczące przebudowy lub modernizacji bloku energetycznego o mocy 20 MWe (blok biomasowy [...]), którego wykonawcą była skarżąca Spółka A. Informacje w tym zakresie są publicznie dostępne w ramach sprawozdań zarządu z działalności Grupy Kapitałowej i dostępne na stronie internetowej Spółki (raporty okresowe - sprawozdanie zarządu z działalności Grupy Kapitałowej za I półrocze 2017 r.).

Spółka B wskazała, że skoro podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji jest spółka prawa handlowego a nie organ władzy publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w ustawie o udostępnianiu informacji publicznej cechuje się mniejszym formalizmem niż tajemnica przedsiębiorstwa z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie jest konieczne wystąpienie przesłanki gospodarczego znaczenia danej informacji dla przedsiębiorcy. Ingerencja w ocenę zasadności objęcia informacji klauzulą poufności, może natomiast stanowić istotne naruszenia swobody wykonywania działalności gospodarczej przez spółkę prawa handlowego. Mając to na uwadze, w ocenie Spółki B na definicję tajemnicy przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny dotyczy danych o charakterze technicznym lub handlowym, których ujawnienie mogłoby pogorszyć położenie przedsiębiorcy na rynku, zaś element formalny oznacza, że przedsiębiorca w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych.

Spółka B zwróciła również uwagę, że skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej dostępu do informacji objętej wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 11 grudnia 2017 r., doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., które konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnić należy, w związku z zastrzeżeniami B, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na decyzję bez skorzystania z tego prawa. Skarżącej Spółce, z mocy art. 17 ust. 2 u.d.i.p., przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego, po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie skorzystała i co nie czyni jej skargi niedopuszczalnej dzięki regulacji art. 52 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że B Sp. z o.o. z siedzibą w G. jest podmiotem, który z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym odpis z Krajowego Rejestru Sądowego B Sp. z o.o. potwierdza, że dla tej Spółki Skarb Państwa, pośrednio poprzez jedynego jej wspólnika – B S.A., jest podmiotem dominującym. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 798) pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że B Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udostępniania informacji mającej charakter informacji publicznej, która jest w jej posiadaniu. Skoro Skarb Państwa pośrednio zaangażował w Spółce środki publiczne w kapitał Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie ma charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. polega w istocie na ocenie, czy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej oraz czy zachodzą okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tylko w sytuacji, w której informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy polegać może na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o takim stanowisku. W przeciwnym razie załatwienie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej może polegać na jej udostępnieniu bądź może nastąpić w sposób przewidziany w art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w u.d.i.p. Wskazówką interpretacyjną jest treść przepisu art. 6 u.d.i.p., który obejmuje otwarty katalog różnego rodzaju informacji publicznej. Przykładowe wyliczenie zawarte w powyższym przepisie wymaga jednak odwoływania się w procesie wykładni pojęcia "informacji publicznej" do regulacji art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 937/14, i z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2715/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej lub inne podmioty, o których mowa wyżej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się, związanych lub w jakikolwiek sposób dotyczących organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ (podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym), jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia "informacji publicznej" należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., II SAB/Wa 2/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" u.d.i.p., a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją.

Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2017 r. A S.A. zażądała udostępnienia kserokopii lub skanów: w pkt 1 - umowy zawartej pomiędzy B a C S.A. w 2016 r. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego, a w pkt 2 – dokumentacji w zakresie przebudowy lub modernizacji kotła parowego, będącej przedmiotem umowy określonej w pkt 1.

W ocenie Sądu żądanie sformułowane w pkt 2 wniosku nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, dotyczące m.in. dysponowania przez Spółkę majątkiem publicznym. Podkreślenia wymaga, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego też we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich konkretnie informacji publicznych zawartych w dokumentacji dotyczącej realizacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Spółki B zawiera informację publiczną, a przepisy u.d.i.p. mają służyć realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego majątkiem publicznym.

Przy tym od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądana dokumentacja nie jest. Stanowi ona zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym takich które mogą mieć charakter informacji publicznych i takich, które takiego charakteru nie mają.

Z powyższego wynika, że dokumentacja w zakresie modernizacji lub przebudowy kotła parowego, która tylko potencjalnie może być nośnikiem informacji publicznej, nie może być udostępniona jako całość na podstawie przepisów u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się skanów dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na podmiot zobowiązany konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., II SAB/Gd 110/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać, o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W konsekwencji należało uznać, że wniosek o udostępnienie dokumentacji nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostepnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p., a decyzję tak wydaną należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn, w odniesieniu do rozpoznania decyzją odmowną żądania objętego pkt 2 wniosku, tj. udostępnienia dokumentacji w zakresie realizacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji we wskazanej części.

W odniesieniu natomiast do odmowy udostępnienia pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 11 grudnia 2017 r. Sąd uznał zaskarżoną decyzję za nieprawidłową.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem sprawy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r., I OSK 56/16, LEX nr 2450678; podobnie Naczelny

Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3176/15, LEX nr 2408190). W związku z powyższym Sąd kierując się tym stanowiskiem uznał, że żądanie udostępnienia umowy zawartej przez B Sp. z o.o. z kontrahentem na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji należało zbadać, czy ograniczenie dostępu do tych informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy było uzasadnione. Istnienie bowiem "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia.

W ocenie Sądu Spółka powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy jako okoliczność uzasadniającą odmowę udostępnienia informacji publicznej naruszyła przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2314/15 (LEX nr 2231363) wskazał, że "w polskim porządku prawnym jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., I SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1067/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej".

Powyższe oznacza, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest dopuszczalna taka wykładnia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", która prowadziłaby do wypaczenia zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzonego w tym przepisie ograniczenia zasady jawności. Nie wyklucza to jednak możliwości posiłkowania się przy ustalaniu rozumienia tego pojęcia zdefiniowanym ustawowo pojęciem "tajemnica przedsiębiorstwa", których zakresy znaczeniowe właściwie pokrywają się (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 324/15 LEX nr 1808005).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś w myśl art. 35 u.f.p. klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie Sądu B nie wykazała w sprawie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia. Nie sposób podzielić stanowiska, że żądane informacje w postaci umowy są wyłączone z zasady jawności z powodu objęcia ich klauzulą poufności przez B i jej kontrahenta. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje objęto klauzulą poufności, czym dano wyraz woli stron umowy do zachowania ich w poufności. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość dla przedsiębiorcy i w czym się ona wyraża. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny bowiem stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie tylko wartości gospodarczej.

Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w wydanej w sprawie decyzji.

Należy podkreślić, że w świetle art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 u.f.p. to jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenie wyjątkiem. W myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać zatem na rzecz zasady jawności (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 1871/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odmowa ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej - wola utajnienia danych informacji i materialnej, sprowadzającej się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, oraz z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Przy tym uzależnienie możliwości skutecznego wyłączenia zasady jawności od wykazania wartości gospodarczej, jaką informacje mają dla przedsiębiorcy, czyli powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy, nie może być traktowane jako ingerencja w zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej. Skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., I OSK 2314/15, LEX nr 2231363).

Spełnienie wskazanych przesłanek, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., musi być wykazane w uzasadnieniu wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzji.

W niniejszej sprawie B nie wykazała spełnienia przesłanki materialnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Poprzestała wyłącznie na wyjaśnieniu, że wszystkie informacje związane z przedmiotową umową, w tym dokumentacja powstała w jej wykonaniu, objęto klauzulą poufności, co w świetle wskazanych wyżej przepisów nie jest wystarczające do skutecznego zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom B z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, że zakres żądanych informacji objętych umową i dokumentacją oraz ich treść stanowi dla Spółki informacje mające istotne znaczenie gospodarcze. Próbę uzasadnienia takiej wartości informacji dla Spółki B podjęła dopiero w odpowiedzi na skargę, co dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma żadnego znaczenia.

W ocenie Sądu umowy cywilnoprawne, będące podstawą wydatkowania środków publicznych, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tych informacji, których B nie wykazała.

W konsekwencji Sąd przyjął, że informacje dotyczące umowy zawartej przez B z C S.A. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji kotła parowego, co do których jej strony złożyły zastrzeżenie objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy, uznać należało za niezastrzeżone. Warunkiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez B konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy informacji, czemu w niniejszej sprawie Spółka uchybiła. Tym samym Sąd uznał, że B w niniejszej sprawie w sposób nieuprawniony ograniczyła prawo skarżącej Spółki do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, lecz także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. art. 8 i art. 11 k.p.a.

Z tego wynika, że B jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winna była uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie w sposób zgody z dyspozycją art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zatem uzasadnienie decyzji odmawiającej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych. Tych ostatnich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło, co uzasadnia zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem brak tego elementu uzasadnienia powoduje konieczność uznania ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy za niezgodne z prawem. Tym sposobem nie wyjaśniając w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, Spółka naruszyła przepis art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło rozstrzygnięcie inne niż oczekiwane przez stronę, to przyczyną tego są istotne powody, a rozstrzygnięcie zapadło w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do żądania objętego pkt 1 wniosku z dnia 11 grudnia 2017 r.

Skutkiem tego, sprawa z wniosku skarżącej Spółki A z dnia 11 grudnia 2017 r. zostanie ponownie rozpoznana przez B, która, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winna procedować kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Spółka winna więc wziąć pod uwagę, że w związku z gospodarowaniem środkami publicznymi również przy realizacji umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi, informacje związane z tymi umowami są, co do zasady, jawne. Wynika to nie tylko z samej u.d.i.p., ale z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych. Ograniczenie tej jawności nastąpić może wyłącznie po prawidłowym wykazaniu i uzasadnieniu, że żądane informacje przedstawiają dla przedsiębiorcy szczególną wartość, ze względu na którą ich ujawnienie mogłoby pociągnąć dla niego negatywne skutki niedające się zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od B na rzecz A S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).