Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 696/09 w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 696/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) oraz decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia (...) marca2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca2009 r. nr (...) odmawiającą Ł. K. udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem strony z dnia 19 lutego 2009 r.

Z ustaleń organu oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2009 r. Ł. K. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej CBA), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji, z rozbiciem na poszczególne lata od wejścia w życie ustawy o CBA do końca 2008 r., w zakresie: 1) ile przeprowadzono postępowań sprawdzających, w celu wydania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne), 2) ilu osobom odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne), 3) jakie przesłanki w jakiej ilości, były powodem wydania odmownych decyzji lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa (np. z uwagi na niewłaściwe postępowanie z informacjami niejawnymi – art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych), 4) w ilu przypadkach Prezes Rady Ministrów podtrzymał lub uchylił decyzję o odmowie lub cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, 5) ile przeprowadzonych kontrolnych postępowań sprawdzających (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne).

Decyzją z dnia (...) marca2009 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Szef CBA odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w powyższym wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, iż wskazane we wniosku kategorie informacji, o których przekazanie zwrócił się do CBA Ł. K. , nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt iż, są to informacje chronione na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.). CBA, na podstawie art. 42 ust. 5 w związku z art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych, prowadzi ewidencję osób, które uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa, a także osób, które zajmują stanowiska lub wykonują prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub stanowiących tajemnice państwową oraz ewidencje osób, którym odmówiono wydania bezpieczeństwa, a także wobec których podjęto decyzje o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Natomiast, na podstawie art. 42 ust. 7 ww. ustawy dane z ewidencji udostępniane są wyłącznie na pisemne żądanie: 1) sądowi lub prokuratorowi dla celów postępowania karnego, 2) służbom ochrony państwa dla celów postępowania sprawdzającego oraz potwierdzenia faktu wydania poświadczenia bezpieczeństwa, 3) Prezesowi Rady Ministrów, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Komendantowi Głównemu Policji, Komendantowi Głównemu Żandarmerii Wojskowej, Komendantowi Głównemu Straży Granicznej lub Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej w celu rozpatrzenia odwołania, 4) sądowi administracyjnemu w związku z rozpatrywaniem skargi. Dodatkowo, żądane informacje, podlegają ochronie na podstawie załącznika nr 1 – część I pkt 17 oraz część II – pkt 31 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Ł. K. pismem z dnia 11 marca 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa CBA z dnia (...) marca2009 r. podnosząc, iż w przedmiotowej decyzji powołano się na art. 42 ust. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który stanowi o danych z ewidencji osób, zajmujących stanowiska lub wykonujących prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych. Tymi danymi są m.in.: imię i nazwisko, nr PESEL, adres zamieszkania. We wniosku skierowanym do organu w dniu 19 lutego 2009 r. zostały zawarte jedynie zapytania dotyczące ilości (dane liczbowe) postępowań sprawdzających i innych danych ogólnych. Ilość tych danych natomiast, w żaden sposób nie umożliwi identyfikacji osób poddanych takim postępowaniom. Odwołujący się zaznaczył, iż dane takie zostały mu udostępnione przez inne podmioty, o których mowa w art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, Szef CBA rozstrzygnięciem z dnia (...) marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 i 107 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjętą decyzję organ ponownie wskazał, iż CBA, na podstawie art. 42 ust. 5 w związku z art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych prowadzi ewidencję osób, które uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa a także osób, które zajmują stanowiska lub wykonują prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub stanowiących tajemnice państwową oraz ewidencje osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a także wobec których podjęto decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 42 ust. 7 tejże ustawy, dane z ewidencji są udostępniane wyłącznie na pisemne żądanie określonych podmiotów do wykorzystania w postępowaniu karnym lub administracyjnym. Żądane informacje, podlegają ochronie na podstawie załącznika nr 1- część I pkt 16 i 17 oraz część II pkt 31 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Istotą uregulowań powołanej ustawy w tym zakresie jest zapewnienie jak najszerszej ochrony informacjom mogącym zobrazować szczegółową organizację, formy pracy CBA i systemy ewidencji danych o funkcjonariuszach i pracownikach Biura. Tego typu informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzja Szefa CBA stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem Szefa CBA, iż dane o które wnioskuje są danymi chronionymi przez załącznik nr 1 część I pkt 16 i pkt 17 oraz część II pkt 31 i na tej podstawie nie podlegają udostępnieniu. Przepis art. 42 ust. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, iż danymi z ewidencji są m. in. imię i nazwisko, nr PESEL i in., natomiast pkt 16 i 17 w części pierwszej załącznika nr 1 do ustawy stanowią m.in. o szczegółowej organizacji, formach i metodach pracy oraz szczegółowej strukturze komórek organizacyjnych wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze, a o takie skarżący nie występował. Jeżeli udostępnienie danych, o które wnioskodawca wystąpił, łączyłoby się z dostępem do rejestru ewidencji osób, o którym mowa w art. 42 ust 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych, to obowiązkiem podmiotu uprawnionego do odpowiedzi jest nieujawnianie danych w nim zawartych. Skarżący natomiast wystąpił o udostępnienie informacji z ilością danych o czynnościach, do których organ jest upoważniony. Udostępnienie takich informacji jest bowiem czynnością techniczną polegającą na użyciu prostych metod, np. poprzez zsumowanie ilości tych czynności.

W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji liczbowych o przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy i pracowników CBA postępowaniach sprawdzających (zwykłych, poszerzonych, specjalnych i kontrolnych) w celu wydania i cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa i ich wyniku (również co do przyczyn odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa), stał się przepis art. 42 ust. 5 i 7 w zw. art. 30 z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołane przez Szefa CBA przepisy nie legitymizują tego organu do odmowy udzielenia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę. Powołany art. 42 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnej dotyczy ewidencji prowadzonej przez "służbę ochrony państwa". Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy, służbami ochrony państwa (w rozumieniu ustawy) – są Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Służba Kontrwywiadu Wojskowego. Ustawa w podanym zakresie zawiera wąski i zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje wskazany status. CBA nie jest traktowane przez ustawodawcę jako "służba ochrony państwa", a jedynie przyznano tej instytucji szereg uprawnień z zakresu ochrony informacji niejawnych, m.in. do samodzielnego prowadzenia postępowań sprawdzających wobec osób ubiegających się o przyjęcie do służby lub pracy, bądź osób pełniących służbę lub zatrudnionych w CBA, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy. Na podstawie art. 42 ust. 3 powołanej ustawy (przepis ten nie został przez organ przywołany) akta zakończonych postępowań sprawdzających, prowadzonych w odniesieniu do osób ubiegających się o stanowisko lub zlecenie pracy, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową, są przechowywane przez pełnomocnika ochrony i są udostępniane do wglądu wyłącznie na pisemne żądanie wymienionych w tym przepisie podmiotów. Nie można pominąć, że inne uprawnienia ustawowe przysługują pełnomocnikowi ochrony danej jednostki organizacyjnej (ten prowadzi zwykłe postępowanie sprawdzające), a inne służbie ochrony państwa. W zakresie informacji objętych klauzulami "ściśle tajne" i "tajne", gdy prowadzone jest postępowanie sprawdzające poszerzone i specjalne oraz do prowadzenia postępowania sprawdzającego zwykłego w stosunku do określonej kategorii osób np. pełnomocników ochrony organem właściwym do prowadzenia postępowania sprawdzającego jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Służba Kontrwywiadu Wojskowego (art. 37-39 ustawy). Zatem oba podmioty: kierownik jednostki organizacyjnej, na zlecenie którego prowadzone było postępowanie sprawdzające przez pełnomocnika ochrony i służba ochrony państwa prowadzą odrębne zbiory dokumentów źródłowych, których sposób gromadzenia i ewidencjonowania uregulowano ustawowo. Powołanie się przez Szefa CBA na zakaz udostępniania ewidencji, do której prowadzenia podmiot ten formalnie nie posiada kompetencji, nie ma zdaniem Sądu pierwszej instancji oparcia w przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł szef CBA zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 oraz art. 30 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.), dalej u.o.i.n., poprzez przyjęcie, iż CBA, nie przysługuje uprawnienie do przeprowadzania postępowań sprawdzających poszerzonych i specjalnych, a tym samym rejestry i ewidencje prowadzone przez CBA w zakresie powyższych postępowań nie korzystają z ochrony prawnej przewidzianej w art. 42 ust. 5, 6 i 7 u.o.i.n.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, lub uchylenie w całości wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż z przepisu art. 30 u.o.i.n. wynika, że CBA otrzymało uprawnienie do samodzielnego przeprowadzania postępowań sprawdzających w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby lub pracy w Biurze oraz osób już zatrudnionych pełniących w nim służbę. Ustawodawca w ten sposób wprowadził mechanizm umożliwiający przeprowadzanie przez Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wszelkiego rodzaju postępowań sprawdzających, a w konsekwencji powyższego również postępowań kontrolnych, w stosunku od określonego kręgu podmiotów. Tym samym nałożył na ten podmiot również obowiązki przewidziane w art. 42 u.o.i.n.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, niezrozumiałe w ocenie skarżącego jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że takich postępowań CBA nie może przeprowadzać oraz, że nie ma legitymacji do prowadzenia ewidencji, o których mowa w art. 42 u.o.i.n. W konsekwencji takiego toku rozumowania Sąd pierwszej instancji przyjął również, że ewidencje danych prowadzone przez CBA nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 42 ust. 7 u.o.i.n.

Odnosząc się do błędnie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 42 ust. 5, 6 i 7 u.o.i.n., skarżący stwierdził, że te regulacje ustawowe wprowadzają bezwzględny zakaz upublicznienia lub przekazywania innym niż wymienione w art. 42 ust. 6 u.o.i.n. podmiotom informacji zawartych w rejestrach. Ze względu na ochronę prawną rejestrów i ewidencji wynikającą z u.o.i.n., dysponowanie informacjami w nich zawartymi nie może mieć charakteru dowolnego i nie może być traktowane jako "zwykła informacja". W świetle powyższego nie można przychylić się do stwierdzeń Sądu pierwszej instancji, że informacje żądane przez Skarżącego nie stanowią elementów polityki bezpieczeństwa i nie są one prawnie chronione.

Skarżący podniósł, iż wszelkie informacje związane z postępowaniem sprawdzającym są z reguły niejawne, a dostęp do nich mają jedynie podmioty wskazane wprost w ustawie. Błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wykładni przepisu art. 30 u.o.i.n. doprowadziło w konsekwencji do wydania orzeczenia, które stoi w sprzeczności z systemem ochrony informacji niejawnych wynikającym z przepisów u.o.i.n. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, polegające na stwierdzeniu, że CBA nie jest właściwe do prowadzenia wszystkich rodzajów postępowań sprawdzających oraz, że nie posiada prawnej legitymacji do prowadzenia rejestrów i ewidencji, o których mowa w art. 42 ust. 5, 6 i 7 u.o.i.n. prowadzi w ocenie skarżącego do sprzeczności, gdyż w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że Biuro nie może prowadzić rejestrów i ewidencji, a poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, nakłada na organ obowiązek ujawnienia informacji i danych dotyczących zbiorów, o których mowa w art. 42 ust. 5 u.o.i.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W art. 183 § 1 P.p.s.a. wyrażona została zasada związania Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze poza przypadkami nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego zdeterminowany był zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te uznać należy jednak za bezpodstawne.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił mianowicie błędną wykładnię art. 42 i 30 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych przez przyjęcie, że:

– CBA nie przysługuje uprawnienie do przeprowadzenia postępowań sprawdzających poszerzonych i specjalnych oraz do prowadzenia stosownych ewidencji, a tym samym prowadzone postępowanie i ewidencja nie korzystają z ochrony prawnej przewidzianej w art. 42 ust. 5, 6 i 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tak sformułowany zarzut jest o tyle nietrafny, że krytykowane nim założenia nie wynikają z ustaleń Sądu pierwszej instancji i sformułowań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd Wojewódzki na str. 6 uzasadnienia, po wcześniejszym powołaniu się na art. 30 ww. ustawy, wyraźnie bowiem wskazał, iż CBA przyznano szereg uprawnień z zakresu ochrony informacji niejawnych w tym do samodzielnego prowadzenia postępowań sprawdzających. Równocześnie jednak pełnej aprobaty wymaga stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wskazany w zaskarżonej decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia art. 42 ust. 5 i 7 u.o.i.n. nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania, dotyczą one bowiem "służb ochrony państwa", do których nie należy CBA co wynika z art. 2 pkt 3 ww. ustawy.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeń przepisów prawa materialnego w tej sytuacji uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań wyjaśnienia wymaga okoliczność, która nie została uwzględniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a związana jest w żądaniem zawartym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Otóż wnioskodawca Ł. K. nie domagał się danych zawartych w posiadanych przez CBA ewidencjach i ochronionych przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Domagał się natomiast wytworzenia w oparciu o posiadane zasoby informacji przetworzonej dotyczącej ilości i rodzaju prowadzonych postępowań oraz podjętych decyzji, czyli jego żądanie zmierzało do uzyskania pewnych danych statystycznych związanych z działalnością Biura. Dane te są niewątpliwie informacją publiczną, natomiast rzeczą organu jest w tej sytuacji ocena, czy wnioskodawca ma uprawnienie do jej uzyskania ze względu na przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.