II SA/Łd 142/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-24	
Data wpływu	2008-02-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień /przewodniczący/
Barbara Rymaszewska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7, art. 68 par.1, art. 77 par.1, art. 79 par.1, art. 107 par.3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266;  art. 4 pkt 20, art. 2 ust.1, art. 8 ust.1, art. 28; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz L. R. kwotę 3 600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7,8,10,13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu z urzędu sprawy L.R. postanowił ustalić od L. R. dwukrotną należność w wysokości 175 364,97 zł za obszar gruntów o pow. 0,9896 ha, położonych w Ł., stanowiących część działek nr 749, 750/2, 816/1 w obrębie [...], wyłączonych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uzasadniając Prezydent wyjaśnił, iż w dniu 29 lipca 2003r. do Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UM Ł. wpłynął wniosek Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia prawa w zakresie ochrony gruntów rolnych związanych z eksploatacją torfu i budową stawów w dolinie rzeki Ł. i B. Do wniosku załączono protokół z dnia 10 lipca 2003r. z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2003r., wynikało z niego, iż na działkach nr 743-749, 750/2, 816/1 i 751/1 w obrębie [...] prowadzona jest eksploatacja toru na głębokości 1,5m na łącznej powierzchni wyrobisk ok. 20 000m² a torf wywożony jest poza miejsce eksploatacji. Ponadto eksploatacja toru poprzedzona została budową dróg wewnętrznych do budowy, których użyto gruzu i ziemi z wykopów z poza obszaru dolin, koryta rzek ogroblowano nasypami drogowymi, zaś miejsca po wybranym torfie są profilowane i kształtowane w formie sztucznych zbiorników wodnych. Ustalono również, iż prace prowadzone są bez pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę oraz bez decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Następnie w dniu 31 października 2003r. Wydział Geodezji, przedstawiciel Dyrekcji Parku Krajobrazowego [...] [...] i PINB, przy udziale właściciela działek nr 749, 750/2 i 816/1 L.R., dokonał oględzin. Ustalono, iż na części działek nr 816/1, 750/2, 749, 751, 748 istnieją wyrobiska wypełnione wodą, powstałe w wyniku eksploatacji torfu. Ponadto wzdłuż koryta rzeki [...] oraz na działkach nr 743, 744, 745, 746, 747, 749, 751 i 816/1 wykonano drogi ziemne, które na działce nr 749 i 816/1 umocnione są płytami betonowymi. Stwierdzono, iż istniejący w dniu kontroli stan w terenie wskazywał, że budowa dróg oraz powstawanie wyrobisk to proces ciągły.

Do organu trafiły także pisemne wyjaśnienia z dnia 3 grudnia 2003r. kierownika Leśnictwa Miejskiego w Ł., który wraz z leśnikami pracującymi na terenie obejmującym w/w działki, był świadkiem prowadzonych przez L.R. prac, załączył dokumentację fotograficzną.

Reasumując poczynione ustalenia organ stwierdził, iż wyłączenia gruntów z produkcji dokonał L.R. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów pod urządzeniami melioracji wodnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, jeżeli wcześniej grunty te były przeznaczone na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże z obowiązującego na w/w terenie miejscowego planu zagospodarowania obszaru funkcjonalnego Lasu [...] uchwalonego przez Radę Miejską z dnia [...] nie wynika, że grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze i aby można było prowadzić na nich eksploatację torfu, tym samym L.R. jako sprawcy wyłączenia gruntów na podstawie art. 28 ust. 1 w/w ustawy ustalono stosowną opłatę. Organ przedstawił matematyczne wyliczenie nałożonej opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.R. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania argumentując, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinna mieć zastosowania w sprawie gdyż działki 749, 750/2, 816/1 nie stanowią terenów przeznaczonych na cele nierolnicze. O czym świadczą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w 2 ppkt czytamy bowiem, iż użytkowaniem niezgodnym z charakterem strefy, dopuszczalnym jest istniejące w dniu wejścia w życie ustaleń planu użytkowanie rolnicze. Tym samym w ogóle nie można mówić, iż doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Dalej wyjaśniła, iż przedmiotowe działki nabyła na podstawie umowy sprzedaży i darowizny w stanie istniejącym obecnie. W sąsiedztwie domu na działce 816/1 od przeszło 30 lat istniej niewielki staw stworzony przez ojca strony. Odwołujący oświadczył, iż w momencie nabycia działek wszędzie wokół istniały drogi, których powstanie związane było z brakiem dostępu do łąk. Strona podsumowała, iż błędne ustalenia stanu faktycznego uzasadnia postawienie zarzutów naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 §4, art. 75, art. 77, art. 80, art. 89, art. 107 §3 Kpa. Odwołujący się wskazał również, iż dopiero pismem z dnia 14 listopada 2003r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania gdy już w dniu 31 października 2003r. przeprowadzone zostały oględziny a pozyskane w ich wyniku ustalenia stały się podstawą zaskarżonej decyzji. Strona wskazała, iż wprawdzie w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 23 października 2003r., ale nie wynika z niej, iż doszło do zawiadomienia o oględzinach we wskazanym w ustawie terminie. Organy administracji nie pouczyły o prawie składania wyjaśnień, wniosków dowodowych, uczestniczenia w czynnościach postępowania. Owszem w piśmie z dnia 14 listopada 2003r. podany został termin 14 dniowy na wypowiedzenie się strony na temat zebranych materiałów dowodowych, jednakże w odniesieniu do wyjaśnień kierownika Leśnictwa Miejskiego w Ł., nieopatrzonych datą wpływu do organu, domniemywać należy, iż załączone do akt zostały po 3 grudnia 2003r., tym samym strona nie miała możliwości zapoznania się z tym materiałem. Strona zakwestionowała również załączoną do przedmiotowych wyjaśnień dokumentację fotograficzną, która nie przedstawia żadnych czynności, działań polegających na eksploatacji torfu a jedynie samochody ciężarowe stojące w bliżej nieokreślonym terenie. Postawiła również pytanie dlaczego Leśnictwo dopiero teraz podjęło jakiekolwiek kroki prawne skoro wiedzieli o istniejących drogach i wykopach już wcześniej, co sami wskazują w wyjaśnieniach. Kończąc strona podniosła również, iż organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygniecie a jakim nie dał wiary, nie przeprowadził żadnych pomiarów powierzchni ani głębokości rzekomych wyrobisk, trudno zatem stwierdzić jakie dane przyjął do wliczenia nałożonej opłaty.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 10, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 66 ust. 1 i ust.2, §67 pkt 1 i 2, §68 ust. 1 pkt 3, §68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania, zwróciło uwagę, iż odwołanie od decyzji I instancji zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, po którego rozpatrzeniu organ postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a następnie z inicjatywy strony wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się uchyleniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i powrotem sprawy L.R. do etapu wniosku o przywrócenie terminu. Przedmiotowy wniosek został ponownie rozpatrzony przez organ administracji, który postanowieniem z dnia [...] przywrócił termin do wniesienia odwołania, odpis postanowienia został przesłany na adres pełnomocnika strony wskazany w pismach kierowanych do organu I i II instancji, został on zwrócony z adnotacją "adresat wyprowadził się", pełnomocnik strony nie powiadomił organu o zmianie adresu siedziby.

Po zapoznaniu się z zarzutami odwołania Kolegium podniosło, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania, w odpowiedzi na nie wskazało, iż organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania jednocześnie pouczając o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, nadto strona brała udział w oględzinach, a odwołujący się nie zgłosił zastrzeżeń do protokołu oględzin. Organ dodał, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży w dniu 17 września 2002r. i umowy darowizny z dnia 13 września 2001r., na podstawie których strona nabyła działki nr 749, 750/2 i 816/1, wbrew twierdzeniem strony nie istniały żadne wyrobiska, z obu aktów notarialnych wynika, iż przedmiotem umowy są działki niezabudowane łąki. Organ podniósł również, iż strona miała możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami pracowników Leśnictwa Miejskiego gdyż zawierają one relacje z wyjaśnień udzielanych przez stronę w czerwcu, lipcu i sierpniu 2003r.

Dalej organ podkreślił, iż w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, które powtórzył i podniósł, iż subiektywne przeświadczenie strony o prawidłowości prowadzonych prac pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym, prace swe Pan R. prowadził z naruszeniem zasad ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyłączeniu z produkcji rolnej, co skutkuje odpowiedzialnością sprawcy takiego wyłączenia. Na podstawie analizy mapy do celów lokalizacyjnych stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 czerwca 2003r. na działkach 749, 750/2 i 816/1 oraz na działce 751 nie ma naniesień w postaci zbiorników wodnych. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wywiódł, iż zmiany w ewidencji gruntów mogą być dokonywane tylko w oparciu o określone dowody, nie jest dopuszczalna dowolność ani uznanie organu. Według opinii geodezyjnej pochodzenia gruntów na działce 751 znajdują się gleby pochodzenia organicznego a tereny oznaczone symbolami "Ł V" i "W" tj. użytki rolne, ŁV łąki trwałe i rowy melioracyjne. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V, VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dalej zatem w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji rolnej i leśnej niezgodnie z przepisami sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Organ podsumował, iż według zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, teren działek 749, 750/2, 816/1 znajdował się w obszarze nr 1 strefy NeW, dla których nie były przewidziane zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i dopuszczenie prowadzenia eksploatacji torfu. Wyjaśnił, iż wprawdzie w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym zapisy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] już nie obowiązują, jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż plan zagospodarowania określa przeznaczenie poszczególnych terenów, nie określa zaś charakteru gruntów, wynika to z ewidencji gruntów wiążącej organy orzekające w sprawie. Powtórzył za organem I instancji, iż Pan R. dokonał wyłączenia gruntów, zrealizował urządzenia wodne i inne obiekty budowlane bez pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę oraz bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Kolegium ustosunkowało się także do kwestii dokonanych pomiarów wyrobisk, podając, iż pomiary działek 743-749, 750/2, 751, 816/1 w obrębie [...] celem ustalenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji przeprowadzono w dniu 5 listopada 2003r. oraz porównano stan istniejących wyrobisk z wykazanymi na aktualnej mapie zasadniczej, według pomiarów z sierpnia 2003r., i porównanie to nie wykazało rozbieżności. Powierzchnie zajęte przez zbiorniki wodne wyliczono graficznie w oparciu o wymienioną mapę, następnie organ przytoczył wyliczone wartości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.R. zarzucając naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 41, art. 61 §4, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 129 w zw. z art. 110 Kpa wniósł m.in. o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na okoliczność, iż Kolegium z naruszeniem art. 129 w zw. z art. 110 Kpa wydało zaskarżoną decyzję, ponieważ nie doręczyło postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, pomimo, iż znany jest organom administracji nowy adres kancelarii pełnomocnika, od 2005 roku ponieważ wskazany był w skardze kasacyjnej składanej w postępowaniu w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie zakwestionował poczynione ustalenia faktyczne wskazując m.in. na dokumentację fotograficzną, która nie pozwala ustalić czy przedstawia faktycznie działki skarżącego, czy są położone chociażby w okolicy jego miejsca zamieszkania. Pełnomocnik poddał w wątpliwość stwierdzenie organów jakoby działania strony były do uniknięcia w sytuacji, gdy skarżący nie miał zupełnie żadnego sposobu dotarcia do swych działek. Strona wskazała, iż takie stanowisko organów oznacza całkowite pozbawienie skarżącego możliwości realizacji prawa własności. Zwróciła uwagę również na prawidłowość wyliczenia ustalonej na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kwoty, kwestionując tym samym pomiary gruntów na działkach a następnie przeliczanie powierzchni rzekomo wyłączonej na podstawie map, wskazując, iż takie wyliczenia nie mogą być uznane za prawidłowe i wystarczające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzielając zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze Kolegium wskazało, iż pełnomocnik strony nie dokonała zgodnie z przepisami Kpa powiadomienia o zmianie adresu siedziby kancelarii. W art. 41 §1 Kpa wskazano wprost na obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu a w przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem jest skuteczne prawnie (§2 art. 41 Kpa). Z przepisu art. 41 Kpa wynika domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowy adres, zaś obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu rozciąga się na całe postępowanie, organy administracji nie mają obowiązku badać z urzędu czy adres im znany jest adresem aktualnym. Kolegium podniosło, iż podanie informacji o zmianie adresu siedziby w skardze kasacyjnej składanej do NSA nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przewidzianego w art. 41 §1 Kpa.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi Kolegium odwołało się do obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować jej uchyleniem i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Podstawą do ustalenia skarżącemu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było ustalenie przez organy administracji, iż na działkach nr 749, 750/2 i 816/1 w obrębie [...] doszło do niezgodnego z przepisami w/w ustawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów stanowiących użytek rolny, łąkę klasy V, glebę pochodzenia organicznego w typie torfów niskich. W ocenie organu dokonał tego Pan R., choć działki nie stanowią jego własności, a polegało to na eksploatacji torfu, oraz na wykonaniu na części tych działek dróg ziemnych utwardzonych.

Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane przez stronę, tak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł., jak również w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący wskazał, iż stan faktyczny został ustalony w sposób dowolny zaś nałożoną kwotę kary określono bez dokonania pomiarów powierzchni i głębokości wyrobiska. Podniósł także, iż nie był powiadomiony o terminie oględzin, nie wspominając o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nie uczestniczył w czynnościach organu zwłaszcza w przesłuchaniu świadków, nie był informowany o prawie zgłaszania wniosków dowodowych i uczestniczeniu w czynnościach. Nie została przeprowadzona również rozprawa administracyjna dająca możliwość przesłuchania świadków i strony.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie kwestii, czy droga usypana na w/w działkach jest drogą dojazdową do gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jednej z kwestii występującej w niniejszej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Oznacza to, iż grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę, z woli ustawodawcy uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej.

Artykuł 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych jako drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.) nie zawiera wprawdzie definicji "dróg wiejskich", tym nie mniej jednak w art. 8 ust. 1 drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych zalicza do kategorii dróg wewnętrznych.

W ocenie Sądu okoliczności te winny zostać wzięte pod rozwagę przez organy administracji w dalszym toku postępowania, gdyż nie zostały powyższe kwestię wyjaśnione. Skoro pozostałe grunty te na, których były łąki a więc grunty rolne zostały poprzecinane wytworzonymi drogami, to czy drogi te były konieczne dla możliwości dostępu do nich. Powyższe pozostawało po za sferą rozważań organów administracji, a ustalenia odnośnie charakteru dróg należy uznać za dowolne. W związku z powyższym pominięta została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji ocena i analiza prawna dotycząca art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na gruncie zaistniałego stanu faktycznego.

Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 68 zawiera wyliczenie gruntów zaliczanych do użytków rolnych. Zaliczanie zaś gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do tegoż rozporządzenia. W załączniku tym w ust. 1 pkt 3 i 7 do użytków rolnych zaliczono łąki trwałe i grunty pod rowami. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną (...). Do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. W ust. 5 tegoż załącznika do nieużytków zaliczono niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome skoki, uskoki, skały rumowiska, nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin.

W sprawie niniejszej jest właściwie po za sporem fakt, iż na tych działkach były ( są ) łąki i rowy melioracyjne. Również nie budzi wątpliwości, iż z działek tych był wybierany – eksploatowany torf. Sporne jest natomiast kto i kiedy dokonywał tych wykopów, oraz na jakiej powierzchni i jak głęboko wykopy torfu zostały dokonane.

Zastrzeżenia wzbudza natomiast sposób gromadzenia materiału dowodowego jak również sposób przeprowadzenia pomiaru stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Postępowanie zostało formalnie wszczęte w dniu 14 listopada 2003 r. , zawiadomienie o tym fakcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 listopada 2003 r.

W tej sytuacji nie można zaliczyć w poczet materiału dowodowego zarówno "wizji terenowej" wyżej opisanych działek, która odbyła się w dniu 10 lipca 2003 r. i to bez udziału Pana R., oględzin dokonanych w dniu 31 października 2003 r. , wprawdzie z udziałem skarżącego, który odmówił podpisania protokołu, czy wreszcie czynności pomiarowych działek, która to odbyła się w bliżej nieokreślonym czasie a notatkę służbową dotyczącą tego zdarzenia sporządzono w dniu 5 listopada 2003 r., a więc też przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z notatki tej wynika, że pomiar kontrolny był weryfikowany – porównywany z jakimś innym pomiarem z sierpnia 2003 r. wykonanym na mapie przez geodetę J.Ż.

Jeżeli jakaś osoba rzeczywiście wykonywała dodatkowo pomiary, opisane w notatce służbowej z dnia 5 listopada 2003 r. to z uwagi na to, iż były to okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z czynności tej powinien być sporządzony protokół odpowiadający wymogom określonym w art. 68 k.p.a., a skarżący stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. powinien być o tej czynności dodatkowo powiadomiony przynajmniej siedem dni przed terminem, chyba, że organ uznał tą czynność za nieistotną jako przeprowadzoną przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu te notatki i protokoły nie odpowiadają też wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, przy pomocy jakich metod i przyrządów, jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół jest dokumentem "odzwierciedlającym" w miarę dokładnie przebieg określonego zdarzenia, czy przeprowadzonych czynności pozwalających na ustalenie zarówno, kto uczestniczył w zdarzeniu (lub czynności), a także, jaki był jego przebieg i do jakich wniosków doprowadził (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000r., I SA 762/00, Lex nr 77604). Nadto czynności dowodowe winny być prowadzone w toku wszczętego postępowania administracyjnego, którego ramy i przedmiot powinien być jasno określony dla osoby, której dotyczy. Ewentualna przyszła strona postępowania administracyjnego nie może smuć domysłów o co chodzi i w jakim ewentualnie kierunku postępowanie będzie prowadzone. W sytuacji takiej nie można również nakładać na stronę obowiązku zapoznawania się z dokumentami, które nie maja waloru dowodu i oczekiwać od niej ustosunkowania się do nich.

W sprawie niniejszej właściwie wszystkie dowody zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, a następnie te ustalenie po za procesowe posłużyły do dokonania wyliczeń wysokości nałożonych kar.

Wyliczenie to znajduje się na karcie 36 akt i zawiera trzy karty odręcznych poprawianych wyliczeń matematycznych, niewiadomo kiedy i przez kogo wykonanych, gdyż podpis ( parafa ) nie pozwala tego ustalić osobie postronnej np. nie związanej z urzędem.

Skarżący nie miał również możliwości uczestniczyć przy przesłuchaniu współwłaścicielek nieruchomości działki nr 751, W.J. i B.K., najprawdopodobniej, gdyż odbyło się ono w dniu 21 listopada 2003 r. a więc w tydzień po wszczęciu postępowania, a organ go o tym nie powiadomił. Wydaje się, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zasadne byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z przesłuchaniem właścicieli i świadków np. Pana D.W., który złożył obszerne wyjaśnienia na piśmie opatrzone datą 3 grudnia 2003 r. ( nie wiadomo kiedy wpłynęły do akt sprawy ), w których powołuje się na jakieś zdarzenia z lipca/sierpnia 2003 roku i je potwierdza. Wyjaśnienia te stały się właściwie jedyna podstawą ustaleń faktycznych co do zdarzeń na gruncie, a ich weryfikacja mogła nastąpić w toku przesłuchania.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż powyższe uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego oraz niedosteczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zaniedbanie dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, iż w/w dowody nie mogą stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych. Braki w ustaleniu stanu faktycznego idą tak daleko, że nie jest także możliwa ocena, czy subsumcja ( przypisanie stanu faktycznego do stosowanej podstawy prawnej ) jest prawidłowe. W dacie orzekanie, przedwcześnie w ocenie Sądu organy administracji zastosowały normę art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uznać zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale pozyskanym w trybie nie przewidzianym przepisami K.p.a., albo w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym przez organ. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści ( por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., II ARN 55/94 - OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99 - LEX nr 54171 ).

Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Nadto Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu stawek wynagrodzenia adwokackiego wynikających z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm. )

ar