Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,- zł.(dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], Prezydent M. P. odmówił Z. P. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej - [...] Liceum Ogólnokształcącego [...]. Organ uznał, że nie zostały spełnione warunki określone § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. 2017 poz. 1625), dalej jako: "Rozporządzenie MEN z dnia 18 sierpnia 2017 r." - utworzenie kolejnego publicznego liceum ogólnokształcącego na terenie P. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosło Z. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na pozostawieniu poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę i ocenie materiału dowodowego wbrew zasadom doświadczenia życiowego. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia MEN z dnia 18 sierpnia 2017 r. poprzez swobodne i pomijające ustalenia wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkiem czego przyjęto, że utworzenie kolejnego publicznego liceum ogólnokształcącego nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia i jako takie nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych w P..

Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], Kurator Oświaty uchylił w całości decyzję Prezydenta M. P. nr [...] z dnia [...] 2019 r. i udzielił zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego przez Z. P. (dalej jako "Z. ").

Kurator Oświaty (dalej również jako "Kurator") uznał, że organ I instancji nie zbadał dostatecznie, czy realizacja wniosku Z. przyczyni się do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci liceów ogólnokształcących w kontekście kryterium jakościowego i ilościowego. Kurator stanął na stanowisku, że już samo zmniejszenie liczebności oddziałów przyczyni się do poprawy jakości kształcenia we wszystkich publicznych liceach ogólnokształcących w P.. Poprawie jakości kształcenia ma również sprzyjać bogata oferta edukacyjna, w szczególności dotycząca możliwości nauki języków obcych. Ponadto Kurator odwołał się do wysokich wyników z egzaminu maturalnego osiąganych przez uczniów niepublicznego liceum ogólnokształcącego prowadzonego również przez Z., jak również wysokich kwalifikacji kadry nauczycielskiej przewidzianej do zatrudnienia oraz poziomu warunków lokalowych i wyposażenia szkoły.

Jednocześnie organ wskazał, iż wziął pod uwagę także katolicki charakter szkoły w kontekście prawa rodziców do decydowania w kwestiach wychowania i nauczania swoich dzieci oraz dostępność szkoły w ramach nieodpłatnego systemu nauczania, na zasadach równego dostępu do edukacji. Wskazano, że Z. jest już organem prowadzącym dla publicznej szkoły podstawowej, więc uczniowie będą mieli możliwość bezpłatnej nauki na kolejnym etapie edukacyjnym w szkole o tym samym charakterze.

Skargę na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] 2019 r. w imieniu M. P. wywiódł Prezydent M. P., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) w zw. art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz § 4 i 6 Rozporządzenia MEN z dnia 18 sierpnia 2017 r. poprzez ich zastosowanie i wydanie przez organ decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej udzielenia ww. zezwolenia;

b) art. 7, 11 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, iż utworzenie kolejnego publicznego liceum ogólnokształcącego na terenie P. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 4 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż utworzenie [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] stanowi "korzystne uzupełnienie sieci szkół" w rozumieniu ww. przepisu.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy związane z edukacją publiczną. Zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w ww. zakresie należą natomiast do kompetencji powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Skarżący, jako Miasto na prawach powiatu, realizuje przedmiotowe zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin oraz powiatów. Istotne znaczenie dla źródeł legitymacji Miasta P. ma również treść art. 165 ust. 2 Konstytucji, gwarantującego sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność gminy dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jej działalności. Nie bez znaczenia pozostają również przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, w zakresie odnoszącym się do uchwalania i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Strona skarżąca podniosła, że w wyroku Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 (Legalis nr 50952) przyjęto, iż o statusie danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego decydują zupełnie inne przesłanki niż to, jaki organ, korzystając z przyznanego mu władztwa administracyjnego (imperium), podejmuje w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przymiot strony przysługujący danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym stanowi przypisaną temu podmiotowi "wartość pierwotną", niezależną od uprawnień tego podmiotu lub jego organu do podejmowania władczych aktów administracyjnych. Należy rozróżnić gminę jako podmiot samorządu terytorialnego wykonujący powierzone jej funkcje z zakresu zaspokajania wszelkich potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zarządu należącego do tej gminy majątku, od uprawnień jej organów do sprawowania administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa administracyjnego (imperium) w drodze rozstrzygnięć administracyjnych spraw indywidualnych. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Podniesiono, że w niniejszej sprawie interes prawny Miasta P. przejawia się w ciążących na nim ustawowych obowiązkach, których źródłem są przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Prawo oświatowe. Skarżący jest zatem legitymowany do wniesienia przedmiotowej skargi. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie powinny zatem mieć zastosowanie występujące w orzecznictwie poglądy przeciwne, odmawiające jednostkom samorządu terytorialnego interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji w przypadku orzekania w I instancji przez organ tej jednostki.

Uzasadniając z kolei zarzuty skierowane do zaskarżonej decyzji podniesiono, że Kurator zaniechał dokonania pełnych wyjaśnień w zakresie oceny przesłanki udzielenia zezwolenia wskazanej w § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. i w konsekwencji dokonał błędnej oceny co do kwestii korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych w P., niezgodnej ze sporządzoną na potrzeby postępowania Analizą badającą wpływ utworzenia tej szkoły na uzupełnienie sieci szkół. Zdaniem Miasta sporządzona przez organ I instancji analiza była właściwa i obejmowała całokształt materiału dowodowego. Rozważono zarówno kryterium ilościowe, jak i jakościowe funkcjonującej sieci publicznych liceów ogólnokształcących, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji Prezydenta.

Podniesiono, że w decyzji Prezydenta wskazano, na podstawie danych zgromadzonych w Systemie PABS na dzień 30.09.2018 r., że liczba uczniów w liceach ogólnokształcących wynosi 3 883 w 129 oddziałach, co daje 30,10 osób w oddziale. Kurator natomiast przyjął błędne założenie, że liczba uczniów w liceach się nie zmieni, natomiast dodanie dodatkowych oddziałów w nowej publicznej szkole zmniejszy ich liczebność w skali całego miasta. Idąc tokiem takiego rozumowania dwa nowe, rozpoczynające działalność z dniem 1 września 2019 r. licea publiczne, powstałe na mocy ustawy z przekształconych gimnazjów, korzystnie wpłyną na liczebność uczniów w oddziale.

Natomiast w odniesieniu do analizy jakościowej nie znajduje potwierdzenia teza, że mniejsza liczebność w oddziałach przyczynia się do poprawy jakości kształcenia. Ponadto, wysokie wyniki z egzaminu maturalnego osiągane przez uczniów niepublicznego Liceum [...] nie mogą stanowić gwarancji poprawy jakości kształcenia w ujęciu sieci szkół. Wyniki te są porównywalne lub gorsze od wyników uczniów liceów publicznych prowadzonych przez Miasto (również tych, gdzie liczebność klas jest wysoka), które są w rankingach wyżej niż wskazane liceum niepubliczne. Sugerowane przez Kuratora przeprowadzenie analizy jakościowej, polegającej na porównaniu wyników, jest możliwe tylko w przypadku szkół już funkcjonujących. Ponadto w decyzji Prezydenta M. P. taka dogłębna analiza została przedstawiona. Kolejnym błędnym założeniem Kuratora jest stwierdzenie, że szkoła wyróżniać się będzie wysokimi kwalifikacjami kadry nauczycielskiej przewidzianej do zatrudnienia. Osoby wymienione w wykazie nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia posiadają odpowiednie kwalifikacje pedagogiczne, natomiast trudno stwierdzić co miałoby świadczyć o ich wyjątkowości.

W odniesieniu zarówno do kryterium ilościowego, jak i jakościowego, zaznaczono, że kryteria te należy analizować łącznie. Sieć publicznych liceów ogólnokształcących planowana w roku szkolnym 2019/2020 i kolejnych jest zoptymalizowana, również zgodnie z możliwościami finansowymi Miasta. Nie jest to oferta minimalna ani maksymalna, ale optymalna.

W odniesieniu do katolickiego charakteru szkoły podniesiono, że wychowanie i nauczanie zgodnie z zasadami etycznymi i moralnymi, respektującymi chrześcijański system wartości, jest w obowiązkach każdej szkoły, zgodnie z preambułą ustawy Prawo oświatowe.

Kończąc podniesiono, że Miasto P. w budżecie na rok 2019 nie zaplanowało wydatków na dotację dla publicznego [...] Liceum Ogólnokształcącym [...] W okresie wrzesień-grudzień 2019 dla planowanych 200 uczniów nowego liceum będzie to kwota [...]zł. Biorąc pod uwagę, że plan zakładał 125 uczniów niepublicznego liceum, na których stawka wynosi [...] zł, to różnica wynosi [...] zł. Całoroczny koszt dotowania liceum publicznego z 200 uczniami, to [...] zł. Z tej kwoty Miasto P. ze środków własnych dopłaca różnicę wynikającą z obliczania stawki dotacji z subwencji powiększonej o tzw. wskaźnik zwiększający, czyli w przypadku 200 uczniów w całym roku jest to dopłata Miasta rzędu [...] zł.

Zdaniem Skarżącego każda kolejna decyzja dotycząca udzielenia zezwolenia przez Kurator Oświaty na założenie szkoły publicznej zagraża równowadze budżetowej Miasta P. . Jeżeli założymy, że Kurator będzie wydawał decyzje o zezwoleniu opierając się na trudnym do zweryfikowania kryterium jakościowym, co sprawi, że takie zezwolenie będzie wydawał każdej szkole, która jego zdaniem będzie miała lepsze warunki i polepszy jakość oferty - to dochodzi de facto do możliwości tworzenia sieci szkół samodzielnie przez Kuratora Oświaty, w sytuacji gdy odwołanie od jego decyzji przysługuje tylko stronie, a sąd uzna, że ani organ pierwszej instancji, ani Miasto nie jest stroną. Mamy więc do czynienia z brakiem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta P. dotyczącej sieci szkół.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że Miasto P. nie zaplanowało w budżecie na rok 2019 wydatków na dotację dla spornej szkoły, będzie zatem zmuszone przenieść środki z innych zadań. Wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się nie tylko z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, ale spowodowałoby także trudne do odwrócenia skutki. Obowiązek wydania w obecnym roku budżetowym wskazanej kwoty, a także konieczność uiszczania dotacji w kolejnych latach, spowodowałby zakłócenie w finansach Skarżącego, konieczność zmniejszenia środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców wspólnoty samorządowej, a w perspektywie ograniczenie w pewnym zakresie wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji gminy.

Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez Prezydenta Miasta P. . Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, tymczasem Prezydent Miasta P. - organ orzekający w niniejszej sprawie jako organ I instancji - przesłanki tej nie spełnia. W tym zakresie wskazano, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż organ administracji, który prowadził postępowanie w I instancji, nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak uchwała SN z 22 października 1994 r. - III AZP 5/84 OSPiKA 1986 nr 2, poz. 26, uchwała składu siedmiu sędziów SN z 27 lipca 1993 r. - III AZP 8/93 OSNAPiUS 1994 nr 1 poz. 3, postanowienie NSA z 4 lutego 1999 r. - IV SA 65/97, LEX nr 48686). Pogląd ten znajdował wyjaśnienie również w orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego. W wyroku NTA z 11 kwietnia 1924 r. (L.Rej.399/23) stwierdził między innymi, że celem środków zmierzających do obalenia decyzji władzy jest zapewnienie ochrony prawnej adresata decyzji, nie zaś obrona stanowiska prawnego organu orzekającego w toku instancji w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.

Kurator podniósł, że Skarżący wywodząc swoją legitymację procesową odwołuje się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, podczas gdy pogląd wyrażony w ww. orzeczeniu został wielokrotnie odrzucony, m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. (OSP 1/03, ONSA 2003 nr 4 poz. 115) oraz w wyroku NSA z 16 lutego 2005 r. (OSK 1017/04 LEX nr 171164) i postanowieniu NSA z 24 maja 2006 r. (II FSK 818/05, LEX nr 274863). Uznać zatem należy za utrwalony pogląd o niedopuszczalności skargi wnoszonej do sądu administracyjnego przez organ wydający decyzję w I instancji, albowiem legitymacji skargowej nie mają organy, które orzekały w sprawie i to niezależnie od tego, w której instancji. Przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy bowiem interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Taki stan rzeczy prowadziłby ponadto do sytuacji, w której dwa organy orzekające w sprawie toczyłyby spór sądowy sprowadzający się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Przyjęcie dopuszczalności wniesienia skargi przez organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze - w zakresie rozstrzygnięcia oraz uprawnienia strony kwestionującej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 813/08). Ponadto, nałożonych na organ zadań z zakresu administracji nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego.

Dalej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 marca 2017 r. (sygn. I OSK 1430/15) stwierdził, że powyższe stanowisko nie pozbawia jednostki samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje jej ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. Cytując obszerne fragmenty tego uzasadnienia Kurator wywiódł, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela, albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz podejmuje takie działania wobec innych podmiotów.

Odnosząc się w dalszej kolejności do przedstawionych w skardze zarzutów merytorycznych Kurator uznał je za chybione, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazano ponadto, że ustawodawca nie precyzuje na czym polegać ma korzystne uzupełnienie sieci szkół. Zdaniem Kuratora należy w równym stopniu brać pod uwagę zarówno kryterium ilościowe jak i jakościowe. Już samo zmniejszenie liczebności oddziałów przyczyni się do poprawy jakości kształcenia we wszystkich liceach publicznych w P.. Ponadto liczba zgłaszających zainteresowanie kontynuowaniem nauki w liceach prowadzonych przez katolickie zgromadzenia lub stowarzyszenia znacznie przewyższała w roku szkolnym 2018/2019 liczbę przyjętych uczniów i tendencja ta widoczna jest w prognozach na rok szkolny 2019/2020. Kurator podniósł, że celem systemu oświaty w Polsce jest upowszechnianie dostępu do szkół, których ukończenie umożliwia dalsze kształcenie, tym samym podjęta przez organ I instancji decyzja narusza zasadę równej dostępności do bezpłatnej nauki.

W odniesieniu do możliwości wydawania przez Kuratora rozstrzygnięć odmiennych, aniżeli decyzje organu I instancji wskazano, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji organu I instancji przez organ rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej zezwolenia na założenie szkoły publicznej, a zatem organ II instancji może dokonywać rozstrzygnięć odmiennych, przede wszystkim w sytuacjach gdy przemawiają za tym okoliczności sprawy oraz ważny interes społeczny.

W odniesieniu do kwestii finansowych i budżetowych Kurator podniósł, iż ustalona na podstawie liczby uczniów kwota, w każdym przypadku będzie musiała zostać przez Miasto P. wydatkowana, gdyż środki z jej tytułu podążają za uczniem i jako takie każdorazowo znajdują odzwierciedlenie w budżecie miasta. Zatem wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia znacznej szkody po stronie Skarżącego. Ponadto wniosek Z. został złożony już we wrześniu 2018 r., a tym samym mógł zostać uwzględniony w planach budżetowych Miasta na rok szkolny 2019/2020.

Zarządzeniem z dnia 9 sierpnia 2019 r. do rozpoznania na rozprawie skierowano zagadnienie dopuszczalności przedmiotowej skargi, mając na uwadze charakter sprawy oraz istniejące od lat rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego podjętej na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji wydanej przez organ wykonawczy takiej jednostki.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnicy Kurator Oświaty podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wnoszącym skargę na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] 2019 r., nr [...], jest nie Prezydent M. P., jak wywodzi Kurator Oświaty, lecz Miasto P. - reprezentowane przez swój organ wykonawczy, tj. Prezydenta [...]. Powyższe założenie Sąd przyjął uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w tym oznaczenie podmiotu wnoszącego skargę oraz treść samej skargi. Kwestia ta nie miała jednakże przesądzającego znaczenia w sprawie, a poczyniona uwaga w tym względzie ma charakter porządkujący. W obydwu bowiem sytuacjach wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, że z art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) wynika, iż organami administracji publicznej są m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego (pkt 3), zaś tymi ostatnimi organami są organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze (pkt 6).

Odnosząc się zatem do spornego, a zarazem kluczowego z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zagadnienia, czy Miasto P. mogło zaskarżyć decyzję Kurator Oświaty wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej ponadpodstawowej, należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępną w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, gdyż inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo – dostępny jw.). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Aczkolwiek przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w kontekście szczegółowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu miedzy zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze (por. Jan Szuma w: Paweł Daniel, Filip Geburczyk, Jan Szuma "Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Wyd. C.H.BECK Warszawa 2018, str. 110).

Mając to na uwadze Sąd obecnie orzekający uznał, że powyższe stanowisko w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy związane z edukacją publiczną. Zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w ww. zakresie należą natomiast do kompetencji powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 511). Zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie założenia szkoły ponadpodstawowej, a więc placówki oświatowej o charakterze ponadgminnym, w zakresie kompetencji przynależnych powiatowi.

Miasto P. , jako miasto na prawach powiatu, realizuje przedmiotowe zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin oraz powiatów. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego "Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty". Zezwolenie (a tym bardziej jego odmowa) wymaga formy decyzji administracyjnej, co wyraźnie wynika z § 6 wyżej powołanego Rozporządzenia MEN z dnia18 sierpnia 2017 r. Przytoczone przepisy stanowią podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenia szkoły. Zarazem stanowią o kompetencji właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu.

W przywoływanej uchwale o sygn. I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Decyzja wydana przez prezydenta (wójta, burmistrza, starostę powiatu) to decyzja wydana przez organ gminy (organ w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym). Na zewnątrz są to jednak działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych.

Podkreślono również, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Wskazano, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139).

Należy mieć również na uwadze, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bowiem postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej.

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat (gmina) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest to decyzja wydana przez organ powiatu (organ gminy).

Sądowi znane jest przytoczone w skardze uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, jednak w świetle przytoczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, nie można podzielić tego wcześniejszego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale sygn. I OPS 2/15 dokonał analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowego, Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, końcowo przyjmując stanowisko, z którym z przyczyn wyżej wskazanych trudno polemizować.

Ponadto, dokonana w przedmiotowej uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego, jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 378/16 (Lex nr 2415862). Należy podkreślić, że art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1474/14). Jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a. - a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. akt: II OSK 1632/13).

Biorąc powyższe pod uwagę skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w pkt I sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt II sentencji, zgodnie z art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na treść przyjętego rozstrzygnięcia, o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł w jego treści odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi.

Z tej samej przyczyny Sąd nie mógł również przejść do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte (por. P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Wyd. C.H.BECK Warszawa 2013, str. 156 i nast.,). Rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby zatem możliwe, gdyby skarga spełniała wymóg formalny w postaci jej wniesienie przez uprawniony podmiot. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OZ 1432/16).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek organu o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji i to wyłącznie skarżącemu - od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.