Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 4) odmawia wymierzenia organowi grzywny; 5) zasądza od Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 18 maja 2017 r. M. P. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu - Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnych w M.[...] (w skrócie: "Prezes OSP M. [...] ") w zakresie nierozpoznania jego wniosku z dnia 17 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego drogą elektroniczną (e-mail), na oficjalny adres OSP M. [...] pozyskany ze strony internetowej, w którym domagał się udostępnienia wyłącznie drogą elektroniczną kopii (skany elektroniczne, względnie foto dokumentów) wszystkich uchwał zarządu Stowarzyszenia OSP M-.[...]i protokołów z obrad jego Komisji Rewizyjnej, wydanych po dniu 1 stycznia 2015 r. Skarżący powołując się na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn. zm.) oraz art. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14. ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), domagał się zobowiązania Prezesa OSP M[...]do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt administracyjnych, a także wymierzenia grzywny, na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), oraz uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił, że z nieznanych mu powodów przedmiotowy wniosek z dnia 17 marca 2017 r. nie został rozpoznany. Nadto, nie mając gwarancji jego skutecznego doręczenia do organu (brak potwierdzenia odbioru), ponownie w dniu 4 kwietnia 2017 r. przesłał wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska, listem poleconym Nr [...] (potwierdzenie nadania w załączeniu do skargi). Do ostatniego wniosku dołączył pismo przewodnie opatrzone omyłkowo datą 3 marca 2017 r., w którym poprosił o korespondencję wyłącznie drogą elektroniczną pocztą e-mail względnie platformą ePUAP z uwagi na pobyt poza miejscem zamieszkania. Wskazał, że korespondencja drogą elektroniczną jest jedną z podstawowych i w dodatku wolną od odpłat form komunikacji, co w przypadku Stowarzyszenia OSP M[...]nie jest bez znaczenia. Zdaniem skarżącego, do dnia złożenia tej skargi, tj. do dnia 18 maja 2017 r. Prezes OSP M[...]nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin, określony w art. 13 ust. 1 tej samej ustawy. W uzasadnieniu skargi powołał się na Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie, który w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 72/12) zauważył, że: "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.". Dodatkowo, na WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 116/14 wskazał, że: "Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej.". Natomiast WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19.11.2015 w sprawie sygn. akt IV SAB/G1110/15 orzekł, że: "Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt IOSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Stąd też, wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku, tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku, gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny.". Zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 285/11, prawo złożenia tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Powyższe rozważania zdaniem skarżącego prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do WSA bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; postanowienie NSA z dnia 03 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt VIIl SAB/Wa 18/11). Ponadto, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 zawarta jest następująca wykładnia stosowania prawa: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.". Zaś w tezie wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 (sygn. akt II OSK 1031/12) zauważono, że: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.".

W odpowiedzi na skargę Prezes OSP M[...] wniósł o jej oddalenie. Akcentował, że w bliżej nieokreślonym dniu miesiąca kwietnia 2017 r. odebrał od skarżącego list zawierający pismo datowane na dzień 3 marca 2017 r., w którym znajdował się wniosek o informację publiczną, nadany elektronicznie w dniu 17.03.2017 r., na adres e-mail: [...]. W odpowiedzi na powyższy list, w dniu 14.04.2017 r. wysłał na wskazany przez skarżącego adres, pismo z informacją o braku możliwości przesłania żądanych informacji w formie elektronicznej, bowiem poczta elektroniczna nie jest przez Stowarzyszenie OSP M[...]obsługiwana. Ponowił również taką samą informację do skarżącego w piśmie z dnia 10.05.2017 r., skierowanym drogą pocztową. Zdaniem Prezesa OSP M[...]skarżący już od dłuższego czasu wiedział, że poczta elektroniczna Stowarzyszenia OSP M[...]nie jest obsługiwana. Został o tym powiadomiony pismem z dnia 15.03.2017 r., wysłanym na wskazany przez skarżącego adres (ul. [...]). Pismo to zawierało odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 6 marca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej (załącznik nr 8-11 odpowiedzi na skargę). Mimo posiadanej wiedzy skarżący nadal żądał udzielania odpowiedzi drogą elektroniczną, chociaż nie mógł jej uzyskać i był o tym poinformowany. Wyjaśnił, że OSP M[...]jest organizacją społecznie użyteczną nie działającą w celu osiągnięcia zysku. Jej działalność statutowa to zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych w czasie pożarów i klęsk żywiołowych, przy czym opiera się na społecznej pracy swoich członków i utrzymuje się ze składek członkowskich. W tej sytuacji zakup, utrzymanie i obsługa sprzętu elektronicznego przez druhów strażaków jest ponad ich możliwości finansowe. Z tych wszystkich względów złożona skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem skarżący nie odbiera przesyłek pocztowych a udzielenie informacji przez Prezesa OSP M[...]drogą elektroniczną nie jest możliwe.

W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r., stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, skarżący kwestionował, że Stowarzyszenie OSP M[...]utrzymuje się wyłącznie ze składek członkowskich, co potwierdza dostępne w internecie i załączone przez skarżącego pismo Wójta Gminy M. z dnia 17 lutego 2017 r., wymieniające kwotę wydatków tej Gminy w 2016 r. na utrzymanie OSP M[...]w wysokości łącznie 24 201, 33 zł. (koszty utrzymania budynków, sprzętu, zakup wyposażenia i inne koszty osobowe). Według skarżącego we wcześniejszych latach poczynione wydatki ze środków publicznych sięgały dziesiątek tysięcy złotych, w tym zakup lekkiego wozu bojowego, remont i doposażenie strażnicy. Nie jest jednak znana wielkość dotacji otrzymanych z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. i Zarządu Głównego Ochotniczych Straży Pożarnych w W.. Zdaniem skarżącego, Prezes OSP M-[...]nie chce bądź nie potrafi wypełnić obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mimo, że jako radny Gminy i członek zarządu Wspólnoty Gruntowej kilka razy w tygodniu jest obecny w siedzibie Urzędu Gminy M., gdzie może korzystać z ogólnie dostępnego stanowiska komputerowego. Jednocześnie Stowarzyszenie OSP M[...], którego jest Prezesem, prowadzi stronę internetową i portal społecznościowy Facebook oraz ma obowiązek przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 218 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 10, poz. 68). W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, złożona przez niego skarga, jak również zawarte w niej wnioski, są w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie, tak jak dotychczas: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stwierdza, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, jak słusznie podniósł skarżący, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu, nie mają one zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ, w tym do czynności materialno-technicznych, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sama natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wyznaczone żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Tymczasem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.

Należy podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności, tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu do nich nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej: "CBOSA").

Skarga na bezczynność organów ma na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/10, oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, CBOSA).

Omawiane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna, w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu - Prezesa OSP M[...]w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącego drogą elektroniczną w dniu 17 marca 2017 r., na adres [...], w postaci udostępnienia wyłącznie drogą elektroniczną kopii wszystkich uchwał zarządu Stowarzyszenia OSP M[...]i protokołów z obrad Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia, wydanych po dniu 1 stycznia 2015 r. (skany elektroniczne, względnie foto dokumentów).

W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że nie ma możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, bowiem nie jest obsługiwana poczta elektroniczna Stowarzyszenia (por. pismo Prezesa OSP M[...]z dnia 13 kwietnia 2017 r.).

Przyjdzie w tym miejscu zaznaczyć, że ochotnicze straże pożarne i związek ochotniczych straży pożarnych działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 210) i stanowią część krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego. Potwierdza to w szczególności art. 14 ust. 5 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736), z którego wynika, że wójt gminy powinien koordynować funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy, przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych bądź przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, o ile komendant taki został zatrudniony przez wójta.

Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego jest obowiązkiem gminy, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U z 2017 r. poz. 935).

Ochotnicza straż pożarna, jak i związek ochotniczych straży pożarnych stanowią jednostki ochrony przeciwpożarowej, a ich szczegółowe zadania i organizację określa statut (por. art. 15 pkt 6 i 7 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednostki te realizują zadania na rzecz ochrony życia, zdrowia i mienia lub środowiska poprzez walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi, oraz ratownictwo techniczne, chemiczne, ekologiczne, medyczne i współpracę z jednostkami systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), natomiast na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 2 tej samej ustawy ich funkcjonowanie na obszarze powiatu, województwa i kraju określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratownictwa-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319 z późn. zm.).

Terenem działania ogólnopolskiego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej są terenowe jednostki organizacyjne, w tym również oddziały powiatowe i gminne Związku, co wynika z § 1, § 4, § 34 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Statutu tego Związku, a ich władzami są: zjazd, zarząd, prezydium zarządu, komisja rewizyjna jako organ kontrolny, której kompetencje szczegółowo wymienia § 68 Statutu i zarząd wykonawczy oddziału (§ 58a i § 67 Statutu).

Do kompetencji zarządu oddziału gminnego należy między innymi wykonywanie uchwał zjazdu gminnego oraz zwierzchnich władz Związku, a także podejmowanie uchwał w sprawach przedstawionych przez prezydium zarządu oddziału gminnego (§ 64 Statutu).

Podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności o istniejących zagrożeniach. Mienie Związku i oddziałów posiadających osobowość prawną powstaje z następujących źródeł: składek członkowskich, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności gospodarczej, dochodów z majątku Związku, dywidendy należnej Związkowi z tytułu uczestnictwa w spółkach kapitałowych, środków przekazanych przez instytucje ubezpieczeniowe i inne podmioty oraz ofiarności publicznej (§ 69 Statutu).

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, jak wynika z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, że co do zasady koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy, jak również budżetu państwa (por. art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

W myśl bowiem art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, która ma również obowiązek:

1) bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej;

2) ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne;

3) ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich.

Ponadto, gminy mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, służące finansowaniu ich statutowej działalności (art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zakres przedmiotowy stosowania jej przepisów, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy a nie zamknięty. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publiczny, w tym o:". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h) ustawy o dostępie do informacji publicznej. O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bez wątpienia gospodarki finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Pomimo powyżej poczynionych wskazań zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto, ograniczenia takie wynikają też z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 922).

Ustawodawca jednoznacznie przewidział dostęp do informacji będącej w posiadaniu podmiotów, określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczając się do ogólnego sformułowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że status Stowarzyszenia OSP M[...]wynikający z powołanych wcześniej regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji.

W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji organu, czyli Prezesa OSP M[...]bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14 i z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za niebędącą informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podzielając poglądy wyrażone w wymienionych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem skarżącego doręczenie kopii, skanów, fotodokumentów uchwał zarządu i protokołów obrad Komisji Rewizyjnej, podjętych i sporządzonych po dniu 1 stycznia 2015 r., mogą ale nie muszą stanowić informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Stowarzyszenie OSP M[...]zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też powinny się one stać przedmiotem szczegółowej analizy i wszechstronnej oceny organu przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 4 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Nie budzi wątpliwości, że kwestii tych nie brał pod uwagę zobowiązany organ mimo, iż wykonywanie statutowej działalności przez Stowarzyszenie OSP M[...]leży w interesie publicznym. Oczywiste jest zarazem, że skoro koszty działania ochotniczych straży pożarnych pokrywane są przede wszystkim ze środków gminnych, to organ uprawniony do reprezentacji Stowarzyszenia OSP M[...], skoro korzysta z mienia komunalnego w celu prowadzenia działalności statutowej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, staje się podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne oraz osoby prawne (pkt 5).

Nie ulega wątpliwości, że organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku skarżącego w sposób i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Mając na uwadze powyższe, wymaga podkreślenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wysoce odformalizowane postępowanie, obejmujące również tryb i formę składania podań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08, CBOSA). Oznacza to, że podania o udostępnienie informacji publicznej mogą być składane m.in. drogą elektroniczną i to niekoniecznie z wykorzystaniem elektronicznej skrzynki podawczej oraz bezpiecznego elektronicznego podpisu (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 235). Zatem za wniosek pisemny należy również uznawać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, a w taki sposób został złożony przez skarżącego wniosek (por. ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym - tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 262).

W odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył, aby adres mailowy wniosku skierowanego przez skarżącego był błędny i nie były publicznie dostępny. Jeżeli zatem na stronie BIP wskazano adresy poczty elektronicznej i na te adresy obywatele przesyłają zapytania, to mają prawo oczekiwać, iż zapytania te zostaną odczytane i zostanie im udzielona odpowiedź. Skoro więc wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przesłany na oficjalnie podany adres mailowy, to nie sposób uznać tego doręczenia za wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2291/15, CBOSA).

Na powyższą ocenę nie ma także wpływu podana przez organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego informacja, że nie ma możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, bowiem nie jest obsługiwana poczta elektroniczna Stowarzyszenia (pismo z dnia 13 kwietnia 2017 r.). Sprawą organu jest takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, które zapewni możliwość składania i odbierania zapytań bez zagrożenia braku ich zwrotnego udzielenia drogą mailową.

Dodatkowo w tym zakresie działanie organu było niekonsekwentne, bowiem w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, czego organ w rozpatrywanej sprawie nie uczynił.

Mając zatem na względzie treść przywołanego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego w sposób odpowiadający regulacji omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i 5 w związku z art. 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), organ uwzględni wyżej poczynione rozważania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Stwierdzenie bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku łączy się ze zobowiązaniem do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wbrew jednak oczekiwaniu skarżącego Sąd nie jest uprawniony do nakazania organowi załatwienia wniosku w określony sposób, tj. udzielenia żądanej informacji.

Mając na względzie treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd był obowiązany rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; CBOSA). W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że organ nie pozostawał bierny, bo po wniesieniu skargi udzielił pisemnej odpowiedzi, a niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa, dlatego w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W opisanych okolicznościach sprawy, Sąd nie znalazł również podstaw, aby wymierzyć organowi grzywnę, dlatego odmówił jej wymierzenia w punkcie 4 sentencji wyroku (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 5 sentencji Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (wpis w kwocie 100,- zł.).