Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi D. C., B. C. i D. C. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 115 pkt 1a, 2c, 2d zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. P. w W.; II. zasądza od Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących D.C., B. C. i D. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miasta W. uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy C. część I.

W dniu 16 maja 2014 r. D. C., B. C. i D. C. wezwali Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W., będącej ich własnością.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania D. C., B. C. i D. C. pismem z dnia 7 lipca 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowień § 115 pkt 1a, pkt 2c i pkt 2d oraz postanowienia zawartego we wstępie uchwały, stwierdzającego zgodność Planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 r. z późn. zm. - w części odnoszącej się do postanowień zawartych w § 115 pkt 1a, pkt 2c i pkt 2d. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] w W., dla której w Sądzie Rejonowym W. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Działka położona jest na S. na obszarze objętym Planem i wchodzi do jednostki terenowej oznaczonej w § 115 symbolem 12jU. W ocenie skarżących, w zaskarżonej części Planu bezpodstawnie zaniżono max. dopuszczalną wysokość zabudowy jednostki terenowej oznaczonej w § 115 symbolem 12jU obejmującej ich działkę nr ew. [...] - do 4,5 m, tj. do wysokości istniejącego prowizorycznego, tymczasowego budynku, którego wysokość wynosi 4,5 m - czym w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa rażąco naruszono ich interes prawny.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 11, w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p." - przez niezamieszczenie w § 115 Planu - obligatoryjnego postanowienia o sposobie i terminie tymczasowego zagospodarowania terenu, co wyraża się naruszeniem zasad sporządzania Planu, powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej jednostki terenowej o symbolu 12jU, której dotyczy § 115;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 20 ust 1 w zw. .z art. 9 ust. 4 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - spowodowane niezgodnością Planu ze Studium. Plan w części dotyczącej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 12jU jest niezgodny ze Studium, które dla S. ustala wysokie standardy architektoniczno – urbanistyczne, również pod względem wysokości zabudowy i ładu przestrzennego. Dla obrębu, na którym położona jest jednostka 12jU Studium w części graficznej ustala wysokość zabudowy na 30 m. Przyjęcie w § 115 Planu max. wysokości zabudowy na poziomie 4,5 m, prawie trzykrotnie zaniża ten parametr w stosunku do Studium. W konsekwencji utrwala to zabudowę barakową, jednokondygnacyjną o niskich walorach architektonicznych, co jest sprzeczne z ustaleniami Studium, po uchwaleniu którego na obszarze objętym Planem od kilku lat zachodzą szybkie pozytywne zmiany urbanistyczne. Ustępuje zabudowa przemysłowa i magazynowa, a jej miejsce zajmują wznoszone nowoczesne wysokie budynki nawet kilkunastokondygnacyjne;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez rażące naruszenie prawa własności w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa skutkujące ustaleniem dla terenu o symbolu 12jU w § 115 Planu max. wysokości jego zabudowy na 4,5 m pomimo, że Studium ustala wysokość zabudowy na 30 m liczonych od poziomu terenu. Rada Miasta w części zaskarżonej Uchwały bezpodstawnie zaniżając wysokość zabudowy do 4,5m, czyli do jednej kondygnacji, ograniczyła prawo skarżących w dysponowaniu ich własnością, bowiem przed uchwaleniem Planu mogliby uzyskać zgodę na budowę biurowca sześciokondygnacyjnego, tak jak na działkach sąsiadujących od zachodu i południa będących własnością firmy W. Sp. z o.o. W ocenie skarżących ingerencja organu w ich prawo własności jest nadmierna, obiektywnie bezpodstawna, nie uzasadniona żadnym celem, interesem publicznym, ani interesem osób trzecich;

Skarżący wskazują, że błędne jest odwołanie się w § 115 pkt 2e do § 10 Planu, z którego miałoby wynikać, że ustalenie wysokości zabudowy w pkt 2d na 4,5 m jest spowodowane bezpieczeństwem ruchu lotniczego. Postanowienia § 10 Planu dla obszaru nim objętego ustalają max. Wysokość zabudowy do 150 m nad poziom morza. Ta norma umożliwia wznoszenie budynków o wysokości ponad 40 m i taką zabudowę plan przewiduje.

Skarżący podnieśli ponadto, że powierzchnia jednostki terenowej 12jU wynosząca 0,09 ha też nie może uzasadniać ustalenia max. wysokości zabudowy na tak niskim poziomie, bowiem dla jednostki terenowej 13g U/U-A o pow. 0,12 ha określono max. wys. zabudowy na poziomie 44 m i 13 kondygnacji (§ 131 Planu i zał. 19). Na terenie objętym planem występuje kilka jednostek terenowych o mniejszej, a niektóre znacznie mniejszej pow. od jednostki terenowej 12jU i przewidziano dla nich zabudowę budynkami w górnej granicy grupy średniowysokich, a dla niektórych zaplanowano zabudowę nawet budynkami w grupie wysokich np. dla jednostki terenowej 7d U/U-A o pow. 0,04 ha wys. max. - 26,5m/16 min. (§ 77 Planu i zał. 15} i 2t U/U-A o pow. 0,08 ha wys. max. na 26,5/16 min. ( § 34 Planu i zał. 12).

Rada Miasta W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzut dotyczący braku ustaleń dla jednostki urbanistycznej 12jUsposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu jest niezasadny, ponieważ § 14 planu ustala "dopuszczenie istniejącego zagospodarowania terenów, spełniającego wymogi prawa budowlanego, do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem". Zatem zagospodarowanie dotychczasowe może być zachowane do czasu realizacji nowej zabudowy. Ponadto plan nie ustała docelowo bezwzględnego zachowania istniejącej zabudowy o "niskim standardzie", plan ustala jedynie parametry zagospodarowania, co daje możliwość wprowadzenia całkowicie nowej zabudowy lecz o parametrach ustalonych w planie.

Odnośnie zarzutu niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że wzdłuż ulicy [...] na dużych obszarach urbanistycznych ustalono zabudowę o wysokości 6 kondygnacji, na małym obszarze 12jU ustalono zabudowę jednokondygnacyjną. Biorąc pod uwagę fakt, że na terenach sąsiednich znajduje się zabudowa o wysokości 6 kondygnacji oraz biorąc pod uwagę bardzo małe wymiary działki Skarżących zasadne było z powodu potencjalnego zacieniania ustalenie na działce Skarżących dotychczasowej wysokości zabudowy czyli 4,5 m. Wprawdzie w Studium teren ten, w ramach którego znajduje się jednostka planistyczna 12jU, oznaczony jest jako U30 - tereny o przewadze zabudowy usługowej i średniej wysokości zabudowy 30 m, jednak w zakresie analizowanego terenu 12jU występuje spójność z zapisami Studium. Sformułowanie "o przewadze" daje możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru U30 zabudowy o znacznie mniejszej wysokości. Musi być tylko spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie z którym wysokość zabudowy wszystkich jednostek terenowych w planie wchodzących w skład jednostki U 30 w Studium winna się bilansować na uśrednioną wysokość 30 m.

Organ nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Wskazał, że żadna norma prawna nie przewiduje "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. To właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Przyjęte ustalenia planu mieszczą się w dopuszczonym przepisami władztwie planistycznym gminy. Nie można również zgodzić się z zarzutem zmniejszenia wartości działki Skarżących w stosunku do jej wartości sprzed wejścia w życie planu, bowiem przed wejściem w życie planu miejscowego nie obowiązywał wcześniej żaden inny plan oraz nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skarg, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżących w dniu 16 maja 2014 r. Rada Miasta W. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązani byli do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżący złożyli skargę w dniu 7 lipca 2014 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżących interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżących, aby następnie dokonać oceny, czy ich interes prawny został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miasta W.

Skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w W. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy W. [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...]. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 12j U, przeznaczonym pod usługi.

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia ich działki pod usługi, ograniczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy do 0,7 i ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do 4,5 m, wywodzą więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ustalając przeznaczenie działki skarżących jedynie pod usługi i ograniczając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie wysokości zabudowy do 4,5 m i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy do 0,7, Rada Miasta W. wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżących do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawnieni byli do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała – wprowadzając zapis, iż teren działki nr ew. [...] znajdującej się w jednostce terenowej 12j U przeznacza się pod usługi - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącym do tej nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżących, legitymujących się prawem współwłasności przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez przeznaczenie działki jedynie pod usługi, które też podlegają ograniczeniom wynikającym z zapisu § 115 pkt 3 zaskarżonej Uchwały oraz ograniczenia zabudowy do wysokości 4,5 m.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta W. w części dotyczącej § 115 pkt 1a, pkt 2c i pkt 2d, przeznaczającej działkę należącą do skarżących jedynie pod usługi i ograniczając maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy do 0,7 oraz maksymalną wysokość zabudowy do 4,5 m narusza interes prawny skarżących. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej z dniem 1 lipca 2014 r.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Przeznaczenie zatem danego terenu pod usługi mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Rada Miasta W. przeznaczając teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 12jU pod usługi winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń co do możliwości rozszerzenia przeznaczenia tego terenu. Jednostka terenowa 12j U została przeznaczona pod usługi. Z zapisów już samego planu, zawartych w § 115 pkt 3, przeznaczenie to ulega ograniczeniu poprzez zakaz lokalizacji na tym terenie usług i obiektów uciążliwych, obiektów obsługi komunikacji takich jak: stacje paliw i dystrybucji gazów, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów , myjnie. Dopuszcza się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, miejsca składowania odpadów niezbędne do zapewnienia funkcjonowania terenu, ale niewymagające specjalnych wydzieleń terenowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, że ograniczenie przeznaczenia ich działki jedynie do usług (i też z pewnymi wyłączeniami) ogranicza w sposób nadmierny ich prawo własności. Należy zauważyć, że tylko dla trzech jednostek terenowych 3e, 11c i 12j, na których przewidziano zabudowę, ustalono jedną funkcje przeznaczenia terenu. Dla wszystkich pozostałych jednostek terenowych ustalono co najmniej dwie, alko więcej funkcji przeznaczenia terenu. Zatem dano możliwość wyboru sposobu zagospodarowania terenu. Jakkolwiek zatem gmina decydując o przeznaczeniu działki skarżących pod usługi działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przeznaczenia działki skarżących tylko pod usługi (U) z wyłączeniem np. przeznaczenia pod usługi administracji (U-A), jak na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących. Dla jednostek terenowych 2t, 3a, 13c, 7c, 7d podobnych obszarowo do jednostki terenowej 12j w planie ustalono więcej niż jedną funkcję przeznaczenia terenu. Także ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy na działce skarżących do 4,5 m ogranicza w sposób nieuzasadniony prawo własności. Jednostka terenowa 12j jest jedyną jednostką w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I, na której przewidziano tak niską zabudowę. Nawet dla jednostek terenowych 3e i 11c, które w planie również przeznaczone są jedynie pod usługi, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10 m. Dla jednostek terenowych 2t, 13c, 7c, 7d podobnych obszarowo do jednostki 12j ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 23 m, 26,5 m.

Należy mieć na uwadze, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Polityka ta musi być tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 ww. ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1, 6 i 7). Ponadto uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przeznaczeniu danego terenu, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności ( art. 32 i 33 Konstytucji).

W ocenie Sądu, Rada Miasta W. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznych ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym działki skarżących. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikających z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wiec nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być szczegółowo uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących nie jest szczególnie dla nich krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione ze wskazaniem, że nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

W niniejszej sprawie jedynym uzasadnieniem rozwiązań planistycznych przyjętych dla jednostki terenowej 12j jest jej mały obszar oraz to, że na terenach sąsiednich znajduje się zabudowa o wysokości 6 kondygnacji i istnieje obawa zacienienia działki skarżących. Obawa zacienienia nie jest uzasadniona z uwagi na rozmieszczenie budynków 6 kondygnacyjnych w jednostce terenowej 12k. Natomiast chociażby wzdłuż ul. [...] dla jednostek terenowych o małych obszarach przewidziano wyższą zabudowę np. 12f – 23 m, 13c – 23 m, 3e – 10 m, 3a – 7 m. Powyższe ustalenia czynią wątpliwym twierdzenie organu o konieczności zaprojektowania na działce skarżących zabudowy usługowej o maksymalnej wysokości 4,5 m. Powyższe wskazuje zatem, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla rozwiązania planistycznego przyjętego w zaskarżonej Uchwale w zakresie jednostki terenowej 12j.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, przeznaczenia terenu w jednostce terenowej 12j jedynie pod usługi z jednoczesnym ograniczeniem maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy do 0,7 oraz maksymalnej wysokości zabudowy do 4,5 m, ograniczających prawo własności skarżących, będących współwłaścicielami działki nr 20/5, stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do ,,obciążeń" innych działek.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżących poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, gdyż jak wskazał organ, zapisy Studium dają możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru U30 zabudowy o średniej wysokości 30 m, a zatem może być zabudowa wyższa i niższa. Musi być tylko spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie z którym wysokość zabudowy wszystkich jednostek terenowych w planie wchodzących w skład jednostki U30 w Studium winna się bilansować na uśrednioną wysokość 30 m.

Sąd nie podzielił również zarzutu nie zamieszczenia ustaleń o sposobie i terminie tymczasowego zagospodarowania terenu dla jednostki terenowej 12j. Organ prawidłowo wskazał na zapis § 14 uchwały, zgodnie z którym w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów ustala się:

- dopuszczenie istniejącego zagospodarowania terenów, spełniającego wymogi prawa budowlanego, do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem;

- zakaz lokalizowania obiektów tymczasowych i prowizorycznych nie związanych z realizacją inwestycji docelowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.