Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zgromadzenia A z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin 1) stwierdza nieważność uchwały Zgromadzenia A z dnia "[...]". nr "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 lipca 2014 r. Zgromadzenie Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami podjęło uchwałę 9/2014 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami. Powołano się przy tym na podstawę prawną w postaci art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 1 uchwały uregulowano, że uchwala się Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami, w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 3 – w zakresie odpadów komunalnych i art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W ust. 2 § 1 ustalono, że Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach – uczestników Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – c, art. 4 ust. 2 pkt 3 – w zakresie nieczystości ciekłych i art. 4 ust. 2 pkt 6-8 ustawy, o której mowa w § 1, regulują odrębne uchwały Rad Gmin – uczestników Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Wskazał w niej, że w przedmiotowej uchwale Zgromadzenie Związku, realizując delegację ustawową z art. 4 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) i ze Statutem Związku, uregulowało część materii przekazanej do uregulowania określonej w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g., tj. zagadnienia określone w: pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 w zakresie odpadów komunalnych oraz pkt 5. Nie zostały zaś uregulowane zagadnienia określone w pkt. 1 lit. b i c, w pkt 3 w zakresie nieczystości ciekłych oraz w pkt 6-8 art. 4 ust.2 ustawy u.c.p.g.. Jednocześnie w § 1 ust. 2 uchwały, jak i § 1 ust. 2 załącznika do niej dokonało swoistej subdelegacji uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego w części materii określonej w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. na rady gmin - członków Związku. Z § 5 Statutu Mazurskiego Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami (Dz. Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2004r. nr. 150, poz. 1858 z późno zm.) wynika zaś, że Związek ten przejął tylko część zadań określonych w art. 3 ust. 2 ustawy u.c.p.g., tj. dotyczących gospodarki odpadami, natomiast nie przejął zadań dotyczących m.in. gospodarki ściekowej. W ocenie Wojewody analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w kontekście obowiązku organu stanowiącego do pełnej realizacji normy kompetencyjnej, prowadzi do wniosku, że kompetencja do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku przysługuje wyłącznie radzie gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g. Zgromadzenie Związku ma kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego wyłącznie w zakresie zadań określonych w przepisie art. 3 ust. 2 tej ustawy, pod warunkiem ich przejęcia. Wskazano, że zakres materii wynikający z delegacji ustawowej określony w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, obejmuje również zagadnienia, które nie są wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy. Dlatego też zasadne jest twierdzenie, że nawet w przypadku przekazania Związkowi, na zasadach ogólnych, wszystkich zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, jego organ stanowiący nie byłby uprawniony do uchwalenia regulaminu na mocy przepisu art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ustawodawca przyznał Związkowi prawo stanowienia aktów prawa miejscowego tylko w zakresie materii określonej w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Dlatego też w każdym przypadku niemożliwa jest pełna realizacja przez Zgromadzenie Związku upoważnienia ustawowego z art. 4 ustawy u.c.p.g.

Pominięcie przez organ stanowiący wytycznych zawartych w tym ustawowym

upoważnieniu, stanowiących obligatoryjne elementy regulaminu, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Ponadto w związku z tym, że Zgromadzenie Związku nie wyczerpało zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania, określonego w wyżej powołanym przepisie, powinno uznać się, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że żaden przepis nie zabrania wypełnienia normy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie dwóch regulaminów przez właściwe organy. Zgromadzenie Związku przyjęło regulamin w części przekazanych mu zadań i kompetencji przez Gminy członkowskie. Stanowisko zaś, że kompetencja do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku przysługuje wyłącznie radzie gminy, nie zasługuje na aprobatę. Skoro zaś w świetle art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin przechodzą na związek, to również przechodzi kompetencja stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 t.j.), u.c.p.g, charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594, j.t.). Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do ust. 2 przywołanego przepisu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności np. obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (pkt 3), określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (pkt 13) itd. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2a wspomnianej ustawy w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Związek gmin natomiast jest dobrowolną organizacją gmin tworzoną w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Realizuje on zadania publiczne gmin -członków związku. Stosownie do art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Statut związku jest zatem podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem, w tym określającym przekazane przez gminy zadania. Koniecznym warunkiem przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie w statucie związku szczegółowego zakresu przejmowanych zadań. Z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian następuje przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Oznacza to, że organy związku mogą wykonywać prawa i obowiązki gmin w tej dziedzinie w takim samym zakresie i na tych samych zasadach, co gminy, gdyby samodzielnie wykonywały te zadania. Wyraźnie należy zaznaczyć, że nie dotyczy to jednak stanowienia aktów prawa miejscowego, bowiem do przeniesienia tych kompetencji jest uprawniony wyłącznie ustawodawca. Stosownie do art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g. Zgromadzenie Związku wprawdzie posiada kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego, ale wyłącznie w zakresie zadań określonych w przepisie art. 3 ust. 2 tej ustawy, pod warunkiem ich przejęcia. Zakres zadań określonych w ww. przepisie nie obejmuje zaś regulaminu utrzymania czystości i porządku. Kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie radzie gminy.

Na marginesie wskazać także należy, że z samego Statutu Mazurskiego Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami, nie wynika przekazanie na rzecz wspomnianego Związku Gmin kompetencji do przyjęcia częściowego regulaminu utrzymania czystości i porządku. Z § 5 Statutu wynika tylko, że do zadań Związku należy wspólne planowanie i wykonywanie zadań z zakresu ochrony środowiska, przyrody, a w szczególności: realizacja kompleksowego regionalnego programu gospodarki odpadami, utrzymanie i rekultywacja starych wysypisk śmieci, wybudowanie zakładu utylizacji odpadów komunalnych, a następnie jego eksploatacja.

Nadto zakres regulacji uchwalanego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W przedmiotowej uchwale zaś Zgromadzenie Związku uregulowało tylko część materii przekazanej do uregulowania określonej w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g, tj. zagadnienia określone w: pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 w zakresie odpadów komunalnych oraz pkt 5. Nie zostały zatem uregulowane zagadnienia określone w pkt. 1 lit. b i c, w pkt 3 w zakresie nieczystości ciekłych oraz w pkt 6-8 art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g., czemu wyraz dano w § 1 powołanej uchwały Zgromadzenia. Jednocześnie w § 1 ust. 2 uchwały, jak i § 1 ust. 2 załącznika przekazano uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w części materii określonej w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. na Rady Gmin - członków Związku.

Zgodzić się należy również z organem nadzoru, że zakres materii wynikający z delegacji ustawowej określony w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, obejmuje również zagadnienia, które nie są wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy, np. określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wspomniany art. 4 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa i określa organ właściwy do wydania tego aktu (rada gminy) oraz zakres spraw

przekazanych do uregulowania, w tym wytyczne dotyczące jego treści. W myśl tego przepisu zadaniem organu stanowiącego jest uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wynikającym z katalogu określonego w ust. 2. Oznacza to, że uchwała organu stanowiącego w sprawie uchwalenia regulaminu winna zawierać pełny zakres regulacji określony w tym przepisie, a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza zakres upoważnienia zawartego w wyżej powołanym art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g.

Reasumując, zaskarżona uchwała została podjęta przez podmiot nie posiadający delegacji ustawowej do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto regulamin ten nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270) p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.