Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2015 r. nr WN-II.4131.1.35.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. skargę oddala.

Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. działając na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, art.14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty określił zasady zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2015 r. nr WN-II.4131.1.35.2015 Wojewoda Małopolski stwierdził w całości nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. Nr 3805/2014 w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 18 września 2015 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynęła interwencja, w której osoba interweniująca zakwestionowała zgodność z prawem wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzenia nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. oczekując od organu nadzoru wyeliminowania ww. zarządzenia z obrotu prawnego. Swój postulat interweniująca motywowała głównie faktem, że ustalenie ogólnych zasad zwrotu kosztów przejazdu w zarządzeniu jest działaniem nieznajdującym podstaw w przepisach obowiązującego prawa, a zasady zwrotu kosztów powinny być indywidualnie ustalane w drodze negocjacji, skutkujących zawarciem odpowiedniej umowy. Wnosząca interwencję osoba zakwestionowała także sposób ustalenia wysokości refundacji za koszty ponoszone w związku z przejazdami jej córki.

W związku z wezwaniem skierowanym przez organ nadzoru do Prezydenta Miasta Krakowa o doniesienie się do zarzutów osoby interweniującej, Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnił, że "Umowy, o których mowa w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty są umowami adhezyjnymi i dochodzą do skutku przez zgodne oświadczenie stron. Nie są to umowy, które mogą być zawarte w drodze negocjacji, o których stanowi art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.). Przyjęcie innego rozumowania i uznanie, że umowy wymienione w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty są umowami, które mogą być zawarte w drodze negocjacji jest sprzeczne z intencją ustawodawcy zawartą w ustawie o systemie oświaty. Czyniłoby, wobec zasad rządzących zawieraniem umów w drodze negocjacji, normy zawarte we wskazanych przepisach martwymi". W kolejnym piśmie z dnia 23 października 2015 r. organ nadzoru otrzymał wyjaśniania Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa, zgodnie z którymi "Przywołane wyżej zarządzenie jest aktem skierowanym do osób wymienionych w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), którym zgodnie z tą ustawą przysługuje zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły/ośrodka. Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 nie jest więc jedynie wewnętrznym upoważnieniem, udzielonym dyrektorowi Zespołu Ekonomiki Oświaty w Krakowie do zawierania umów o określonej treści, tylko aktem adresowanym do katalogu osób wymienionych w ww. przepisach ustawy. Nadmieniono jednocześnie, że odstępstwa od umowy będącej załącznikiem do ww. zarządzenia oraz indywidualne i odmienne traktowanie każdej z osób składającej wniosek o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego, mogłyby budzić szereg wątpliwości co do obiektywnego rozpatrywania tych wniosków, każdego wnioskodawcę mogłyby bowiem satysfakcjonować odmienne warunki umowy (również stawka za km określona w zarządzeniu i w umowie). Poza tym każde odstępstwo (nawet w szczególnych przypadkach) od zapisu umowy wiązałoby się ze zmianą zarządzenia określającego jej warunki".

W toku wszczętego postępowania nadzorczego pismem z dnia 29 października 2015 r. Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa udzielił dodatkowych wyjaśnień, z których wynika, że "zarządzenie jest aktem skierowanym do osób wymienionych w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), a zatem do osób, którym zgodnie z tą ustawą przysługuje zwrot kosztów dowozu dziecka. Należy jednak podkreślić, że nie jest to akt prawa miejscowego. (...) Akty prawa miejscowego co do zasady ustanawia rada gminy w formie uchwały, ale mogą być one wydane również przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta w formie zarządzenia. Nie oznacza to jednak, że wszelkie uchwały podjęte przez organ stanowiący, jak również wszystkie zarządzenia wydane przez organ wykonawczy mają charakter prawa miejscowego. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r. (sygn. akt: II SA/Ka 1272/02), aby uchwała taka mogła mieć przymiot prawa miejscowego, musi być skierowana do nieokreślonego kręgu osób oraz wykazywać wymagany dla aktów tego typu poziom abstrakcyjności i ogólności. Ponadto podkreślono, że w poprzednim piśmie z 23 października 2015 r. skierowanym do Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego zostało wyjaśnione, że ww. zarządzenie jest aktem skierowanym do osób wymienionych w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy, którym zgodnie z tą ustawą przysługuje zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły/ośrodka. Katalog tych osób został zatem w ustawie wyszczególniony i zamknięty. Tak więc przywołana powyżej ustawa nie zawiera wyraźnej delegacji do wydania aktu mającego walor prawa miejscowego, a wydane m.in. na podstawie ustawy zarządzenie Nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa nie jest aktem wykonawczym do tej ustawy. Jeżeli zatem ustawa nie precyzuje jednoznacznie kompetencji organu wykonawczego do wydania aktu prawa miejscowego, to tej kompetencji domniemywać nie można. Zaznaczono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt: II SA/Rz 600/13) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. (sygn. akt: I OSK 718/14) gmina ma prawo do ustalania zasad zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkoły w formie zarządzenia. Określona w zarządzeniu badanym przez ww. sąd administracyjny stawka za kilometr dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły jest znacząco niższa niż stawka za kilometr określona w zarządzeniu nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy, zasady zwrotu kosztów dowozu każdego ucznia są określane w umowie zawartej między wójtem/burmistrzem/prezydentem miasta a rodzicem, natomiast zarządzenie Nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa określa sam wzór umowy, mając na celu wykluczenie wszelkich potencjalnych niejasności i wątpliwości co do obiektywnego rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów dowozu, jak również to, że każdy wnioskodawca mogłyby bowiem wymagać od gminy odmiennych warunków umowy".

Organ nadzoru nie podzielając powyższego stanowiska i stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 wskazał, że z treści zarządzenia oraz z otrzymanych wyjaśnień wynika, że zakwestionowane zarządzenie nie jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, lecz posiada cechy, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii aktów prawa miejscowego, wbrew temu co twierdzi Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa. Przytaczając wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 780/12, w którym scharakteryzowano cechy aktu prawa miejscowego, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie przyznaje obywatelom, znajdującym się w określonej sytuacji, określone uprawnienia w wysokości ściśle uregulowanej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Adresatami tego zarządzenia są uczniowie niepełnosprawni oraz ich rodzice, opiekunowie i opiekunowie prawni ubiegające się o zwrot kosztów przejazdów, umożliwiających realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, co nie oznacza wcale, że ich adresatami muszą być wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej. Skierowanie aktu do "osób wymienionych w art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy, którym zgodnie z tą ustawą przysługuje zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły/ośrodka" spełnia tym samym warunek określenia adresata generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zakwestionowane zarządzenie ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Podniesiono, że z samych wyjaśnień Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa wynika wprost, że (cyt.): "Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 nie jest więc jedynie wewnętrznym upoważnieniem, udzielonym dyrektorowi Zespołu Ekonomiki Oświaty w Krakowie do zawierania umów o określonej treści, tylko aktem adresowanym do katalogu osób wymienionych w ww. przepisach ustawy". Z powyższego wynika jednoznacznie, że intencją organu wydającego ww. zarządzenie było nadanie mu de facto charakteru aktu prawa miejscowego.

Organ nadzoru wskazał, że brak skierowania aktu do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie pozbawia go cech aktu prawa miejscowego, a jedynie świadczy o naruszeniu prawa przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W ocenie organu nadzoru przywołane w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. podstawy prawne nie mogą stanowić podstawy do wydania uchwały, bądź zarządzenia o charakterze aktu prawa miejscowego. Przepisy te posiadają bowiem następujące brzmienia: 1) art. 14a ust. 4: "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni"; 2) art. 17 ust. 3a: "Obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice".

W ocenie organu nadzoru powyższe przepisy statuują po stronie gminy określone obowiązki, nakazując określenie sposobu ich realizacji w drodze umowy zawieranej przez organ wykonawczy gminy z rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Przepisy te, stanowiąc upoważnienie do zawierania tego typu umów nie przewidują jednocześnie upoważnienia do wydawania przepisów prawa o charakterze aktów prawa miejscowego.

Ponadto, organem właściwym do wydawania aktów prawa miejscowego jest - co do zasady - rada gminy, a nie wójt (burmistrz, prezydent). Wynika to z treści ogólnego przepisu art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa trudno uznać za zarządzenie wprowadzające przepisy porządkowe, których definicja wynika z treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W omawianym przypadku organ nadzoru nie dostrzegł przepisów prawa, które przyznawałyby kompetencje do wydania aktu prawa miejscowego o takiej treści, jak Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014, w tym zwłaszcza przepisów szczególnych, które takowe uprawnienia przyznawałyby Prezydentowi Miasta Krakowa, będącemu organem wykonawczym, a nie organem stanowiącym gminy.

Nawet zatem w przypadku uznania (organ nadzoru stoi na odmiennym stanowisku), że przepisy art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowią podstawę do wydania aktu prawa miejscowego, kwestionowane zarządzenie sprzeczne byłoby z prawem z powodu wydania go przez niewłaściwy organ.

Organ nadzoru zapoznał się także z przywoływanym przez Zastępcę Prezydenta Miasta Krakowa wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. niemniej jednak wątpliwości organu nadzoru wzbudza zarówno fakt zakwalifikowania zarządzenia w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych do sfery działań gminy określanej jako dominium (w której gmina korzysta z takich samych praw, jak inne podmioty prawa), jak też i dopuszczenie podejmowania nawet i w tej sferze aktów prawa, które mają skutek wobec osób trzecich, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takie rozszerzające pojmowanie sfery dominium i zezwolenie na znaczną dowolność gminy w podejmowaniu, w tej sferze aktów prawa, mających skutki względem osób trzecich, rodzić może niebezpieczeństwo regulowania przez gminy kwestii, w których ustawodawca nie przyznał stosownych kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego. To z kolei prowadzić może do naruszenia konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co jest szczególnie istotne dla obywatela w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Zdaniem organu nadzoru wziąć pod uwagę należy także intencje ustawodawcy, który w przywoływanych przepisach ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazał, że kwestie zwrotu kosztów uregulowane mają być w umowie, a nie w regulaminie określonym przez władze gminy. Rozróżnienie to powinno mieć doniosłość praktyczną, gdyż zawarcie umowy łączy się z pewnym elementem negocjacji, ustaleń treści zamieszczanych w umowie, w przeciwieństwie do regulaminu, który - po jego ustaleniu przez władze gminy - zyskuje walor aktu powszechnie obowiązującego.

Wskazano, że z treści uzyskanych wyjaśnień z dnia 23 października 2015 r. wynika natomiast jednoznacznie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa stanowi taki właśnie regulamin, gdyż władze gminy nie przewidują odstępstw od regulacji zawartych w zarządzeniu, a każde odstępstwo i indywidualne potraktowanie określonego przypadku wiązać musiałoby się ze zmianą zakwestionowanego zarządzenia.

Organ nadzoru jako rozwiązanie prawidłowe uznać mógłby wydanie aktu kierownictwa wewnętrznego, który nie pozbawiałby, w uzasadnionych przypadkach, możliwości negocjacji w celu wspólnego ustalenia przez strony treści umowy.

Wskazano, że stosownie do treści normy ujętej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie kwestionowane zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym stwierdzenie nieważności powołanego na wstępie zarządzenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Miasto Kraków zaskarżając je w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991. r o systemie oświaty przez uznanie, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej dla wydania przez Prezydenta przedmiotowego zarządzenia, a jedynie mogą być podstawą zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy organem a rodzicem (opiekunem);

2) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przedmiotowe zarządzenie jest przepisem prawa miejscowego, wydanym przez niewłaściwy organ;

3) niespójność wywodów prawnych opartych na powyższych zasadach, które wzajemnie się wykluczają.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisem art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty "obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka [...] albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie, opiekunowie prawni". Stosownie zaś do art. 17 ust.3a pkt 3 "obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni".

Podkreślono, że w poprzednim brzmieniu powyższe regulacje znacznie różniły się od siebie, zupełnie inną treść zawierał art. 14a ust. 4 dotyczący dowozu dzieci. Nie odwoływał się on do zwrotu kosztów wynikających z zawartej między stronami umowy, jak również dopuszczał zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna jedynie środkami komunikacji publicznej, a więc nie własnym autem. W obecnym brzmieniu, jak również tym obowiązującym w dniu podpisania zarządzenia Prezydenta obowiązują już ujednolicone regulacje w przedmiotowej materii, niezależnie czy chodzi o dowożenie dzieci pięcioletnich (w poprzednim brzmieniu sześcioletnich) do przedszkola, oddziałów, etc., czy o dowożenie uczniów do szkół ośrodków.

Prezydent Miasta Krakowa jako podstawę swojego zarządzenia powołał oba w/w artykuły.

Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uznał, iż brak było podstaw prawnych w niniejszych przepisach do wydania aktu o treści zawartej w zarządzeniu, które w § 3 aktu jako podstawę obliczenia kwoty zwrotu kosztów dowozu uczniów niepełnosprawnych podaje stawkę za kilometr przebiegu samochodu określoną w rozporządzeniu z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27 poz. 271 z późn. zm.). Zarządzenie zawiera również wzór umowy zawieranej z rodzicem, opiekunem dziecka niepełnosprawnego na dowóz dziecka samochodem prywatnym zgodnie ze stawką powyżej powołaną. Gmina jako organ administracji publicznej zobowiązany na mocy ustawy do pokrywania lub zwrotu kosztów dowozu uczniów niepełnosprawnych przyjęła jednakowe zasady finansowe, a więc wysokość stawki taką samą dla wszystkich rodziców i opiekunów zwracających się z wnioskiem.

W ocenie strony skarżącej uznać należy taką zasadę jako jedyną możliwą w niniejszej sprawie, trudno bowiem wyobrazić sobie, aby organ indywidualnie ustalał stawkę w tak licznych przypadkach, jakich dotyczy zwrot kosztów dowozu ucznia w Gminie Miejskiej Kraków i przy tym kierował się niejasnymi przesłankami różnicowania wysokości zwrotu.

Oczywiście ma to być realny zwrot faktycznie wydatkowanych prze rodziców, opiekunów środków na dowóz, trudno jednak założyć, aby Gmina mogła w każdym przypadku weryfikować, jakim autem dziecko jest dowożone, jeśli w gospodarstwie domowym jest ich np. dwa, ile każde z nich spala paliwa, jaki jest koszt amortyzacji, etc., zakładając przy tym, że bardzo często podawane byłyby jako środek dowozu auta kosztowne, a dowóz de facto odbywałby się drugim tańszym autem lub środkami komunikacji publicznej.

Poza tym z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić można, że takie indywidualizowanie stawek doprowadziłoby do żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podania przez Prezydenta wykazu osób, które skorzystały z dowozu i wysokości kosztów zwrotu dla każdego z nich, czego następstwem byłoby doszukiwanie się zależności między wysokością zwrotu a konkretnymi osobami, na rzecz których to nastąpiło i ewentualnie ich powiązań z Gminą lub konkretnymi pracownikami Urzędu. Nie byłaby to w żadnej mierze sytuacja "zdrowa" i komfortowa.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zawierając inne umowy cywilnoprawne, np. na najem lokali użytkowych Gmina kieruje się jasnymi zasadami i stawkami ustalonymi w aktach prawa miejscowego, aby nie być posądzana o udostępnianie lokali niektórym osobom po zaniżonych cenach. Przeciwdziałaniu temu służą przetargi na najem lokali, jak również ściśle określone stawki lokali uzależnione np. od położenia nieruchomości, w której znajduje się lokal.

W ocenie strony skarżącej niewątpliwie zapis przedmiotowych artykułów ustawy o systemie oświaty mówiący o zwrocie kosztów na podstawie umowy zawartej pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem a rodzicem, opiekunem nie jest przemyślany i trafiony. Analizując jednak jego brzmienie należy zauważyć, iż ustawodawca nie wskazuje, aby treść zawartej umowy nie mogła być identyczna i zawierać tej samej stawki w każdym przypadku i to stawki nie abstrakcyjnej, ustalonej jednostronnie przez gminę, a przyjętej z aktu prawnego wydanego w formie rozporządzenia. Ta bowiem stawka wydawała się Prezydentowi najbardziej adekwatna i sprawiedliwa, skoro została przyjęta wprawdzie do innych celów, a to zwrotu kosztów przejazdu pracownikom, którzy również koszty te mają różne w zależności od posiadanego samochodu. Zauważono, że wiele gmin przyjęło również zarządzeniami organów wykonawczych stawkę nawet o połowę niższą od przewidzianej na terenie Gminy Miejskiej Kraków, a jej kwestionowanie nawet przez sądami administracyjnymi nie przyniosło oczekiwanego efektu.

Strona skarżąca podkreśliła, że jakkolwiek omawiane tu przepisy ustawy oświatowej nie zawierają wyraźnej delegacji dla organu wykonawczego do wydania aktu prawnego dotyczącego przedmiotowej materii, a to zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego całkowicie kwestionującego wydane Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa.

Zarządzenie to w żaden sposób nie narusza dyspozycji z art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a cyt. ustawy do zawarcia umowy cywilnoprawnej, skoro umowy te zawierane są przez Dyrektora Zespołu Ekonomiki w Krakowie zgodnie z treścią przyjętą w Zarządzeniu. Niniejszym aktem organ wykonawczy upoważnił dyrektora miejskiej jednostki organizacyjnej do zawierania rzeczonych umów, wskazując przy tym, jakiej treści umowę Prezydent chce zawierać z rodzicami, opiekunami i nie pozostawiając w tym względzie dowolności Dyrektorowi ZEO w Krakowie. Nie jest to odosobniona praktyka, np. z rodzicami dzieci zawierane są umowy cywilnoprawne na pobyt ich w przedszkolach i o odpłatności za wyżywienie, przy czym treść umowy kształtowana jest przez inne akty prawne, jak w tym wypadku uchwałę nr XXI/258/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków.

Zdaniem strony skarżącej zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie w żaden sposób nie podważa istoty zwrotu kosztów na podstawie umowy, stanowi tylko akt pomocniczy skierowany jako akt wewnętrzny do dyrektora jednostki organizacyjnej, któremu niniejszym zarządzeniem powierzono zawieranie umów, jak i przez treść zarządzenia również do rodziców i opiekunów dzieci niepełnosprawnych, którzy sami będą dowozić dzieci do szkoły, ośrodka. Pomimo tego jednak nie można uznać niniejszego zarządzenia za akt prawa miejscowego, bo jak słusznie zauważa Wojewoda (gubiąc się jednak w uzasadnieniu w wywodach dotyczących tych aktów i organów właściwych do ich wydawania), zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina na podstawie upoważnień ustawowych może ustanawiać akty prawa miejscowego, a organem właściwym do ich stanowienia jest rada gminy. Tutaj tymczasem mamy do czynienia z aktem prawa wydanym przez organ wykonawczy gminy. Nie jest to również przepis porządkowy wydany przez wójta, prezydenta w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotowe zarządzenia funkcjonujące w podobnej treści powszechnie, dotychczas nie budziły co do podstawy prawnej ich funkcjonowania żadnych wątpliwości prawnych, jakkolwiek nie są one przesyłane do organu nadzoru z mocy ustawy jak uchwały, a więc jakakolwiek ingerencja w ich treść najczęściej ma miejsce dopiero w sytuacji, gdy osoba mająca interes w ich zakwestionowaniu zainteresuje tematem, jak w niniejszym przypadku organ nadzoru.

Niemniej jednak temat zwrotu kosztów dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół, placówek nie jest obcy nie tylko organom nadzoru, ale też sądownictwu administracyjnemu. Skargi na zarządzenie Wójta Gminy Lubenia w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 14a ust. 4 i 17 ust. 3a pkt 1 i 3 o systemie oświaty rozpatrywane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt: II SA/Rz 600/13 oraz na skutek złożonej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt: I OSK 718/14, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. oddali skargę kasacyjną. Przedmiotem rozpatrywania powyższych sądów była skarga osoby fizycznej na zarządzenie Wójta Gminy w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły łub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych, określenia zasad zwrotu kosztów transportu dzieci i uczniów niepełnosprawnych do szkoły.

Badając niniejszą skargę sądy w żadnym miejscu uzasadniając orzeczenia nie zakwestionowały formy prawnej określenia powyższych zasad w postaci aktu prawnego organu wykonawczego czyli zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta). Przedmiotem skargi nie była wprawdzie sama forma zarządzenia regulującego przedmiotową materię dowozu, lecz wysokość przyjętej w gminie i określonej zaskarżonym zarządzeniem stawki zwrotu za jeden kilometr, która to stawka jest dużo niższa niż ustalona przez Prezydenta Miasta Krakowa na terenie Gminy Miejskiej Kraków.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie przytoczył stanowisko Gminy, która w odpowiedzi na skargę podniosła, iż ponieważ przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują kwestii wysokości kosztów podlegających zwrotowi na rzecz rodziców niepełnosprawnego dziecka, to oznacza to, że gmina powinna zastosować w tym zakresie inne obowiązujące przepisy prawa. Sąd ten pochylił się nad odpowiedzią na pytanie, czy czynność Wójta Gminy nazwana "zarządzeniem", w którym wójt ustala zasady rozliczania dowozu dzieci niepełnosprawnych przez rodziców ma umocowanie w przepisach prawa. Konkludując, iż działania gminy to zarówno imperium, jak i dominium, przy czym w pierwszym z nich zawsze konieczne jest wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej, zaś dominium to działanie niewładcze gminy, sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że również z samodzielności finansowej wynika uprawnienie gminy do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówki.

Również NSA w Warszawie rozpatrując skargę kasacyjną od orzeczenia WSA oddalającego skargę na zarządzenia wójta nie dopatrzył się nieprawidłowości w wyroku sądu niższej instancji i oddalił skargę kasacyjną. Tym samym NSA potwierdził, co wyartykułował w swoim uzasadnieniu, że "trafnie sąd I instancji uznał, że zarządzenie Wójta Gminy Lubenia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do ośrodka umożliwiającego rehabilitację jest innym niż decyzja administracyjna lub postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Na marginesie warto zauważyć co podkreślił w uzasadnieniu NSA, że sądy obu instancji nie znalazły podstaw do kwestionowania przez skarżącego ustalonej przez wójta w zarządzeniu stawki zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do ośrodka umożliwiającego rehabilitację w wysokości większej niż to uczynił Wójt Gminy Lubenia.

Stawka ta była o połowę niższa od przyjętej przez Prezydenta Miasta Krakowa zgodnej z przepisami rozporządzenia z dnia 25 marca 2002 r., a mimo to została zakwestionowana przez rodzica i uznana za zbyt niską, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego nieważności Zarządzenia nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r.

Mając na uwadze powyżej przedstawioną argumentację prawną oraz przywołane i dotyczące analogicznej sytuacji orzeczenia sądów administracyjnych, uznając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2015 r. za zupełnie nietrafne, strona skarżąca wniosła, jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ nadzoru przytoczył treść przywołanych w podstawie prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa przepisów art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, które w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa - stanowić mogą podstawę do wydania zakwestionowanego aktu i wskazał, że powyższe przepisy statuują po stronie gminy określone obowiązki, nakazując określenie sposobu ich realizacji w drodze umowy zawieranej przez organ wykonawczy gminy z rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Wykładnia literalna brzmienia tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepisy te stanowią upoważnienie do zawierania przez gminę określonych umów. Zgodnie z regułami interpretacji prawniczej (zakaz wykładni synonimicznej) różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Jeżeli zatem ustawodawca posłużył się zwrotem "umowa", nie należy nadać mu takiego samego znaczenia, jak słowu "regulamin", jak de facto zrobił to Prezydent Miasta Krakowa wydając zakwestionowane zarządzenie.

Istotą klasycznej umowy jest wpływ jej stron na ukształtowanie treści owej umowy. Organ nadzoru podniósł, że świadomy jest istnienia tzw. umów adhezyjnych, niemniej jednak całkowite odstąpienie od możliwości jakichkolwiek negocjacji stron w celu zawarcia umowy o zindywidualizowanej treści prowadziłoby do takich samych skutków, jak uchwalenie przez Prezydenta Miasta Krakowa swoistego regulaminu udzielania stosownych świadczeń przez władze tej gminy.

Obawy Prezydenta Miasta Krakowa, że w sytuacji różnicowania treści umów dojść może do dyskryminacji, czy też nieuzasadnionego uprzywilejowania jednych podmiotów względem innych, aczkolwiek zrozumiałe, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za zgodnością z prawem przyjętego przez ten organ rozwiązania.

Zwrócono także uwagę, że w treści swej skargi Prezydent Miasta Krakowa wydaje się kwestionować nie tylko stanowisko Wojewody Małopolskiego, ale nawet samą treść przepisów ustawowych, które w jego ocenie nie są przemyślane ani trafne (cyt.: "Niewątpliwie więc zapis przedmiotowych artykułów ustawy o systemie oświaty mówiący o zwrocie kosztów na podstawie umowy zawartej pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem a rodzicem opiekunem nie jest przemyślany i trafiony"). Organy gminy zobowiązane są do działań zgodnych z przepisami prawa takimi, jak m.in. przytaczane zapisy ustawy o systemie oświaty, a negatywna ocena zapisów ustawowych nie może stanowić podstawy do podejmowania działań zmierzających do ich obejścia, tak jak ma to miejsce w przypadku regulacji zamieszczonych w zarządzeniu nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych. Organy gminy nie posiadają upoważnienia do modyfikowania upoważnień ustawowych w sytuacji, w której zapisy aktów prawa wyższego rzędu nie znajdują ich uznania.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przedmiotowe zarządzenie jest przepisem prawa miejscowego, wydanym przez niewłaściwy organ. W wyniku dokonanej analizy treści zawartych w przedmiotowym zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa, jak również otrzymanych od Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnień, organ nadzoru powziął wątpliwości, co do charakteru ww. zarządzenia. Wobec powyższego, pismem z dnia 14 października 2015 r., znak: WN-I1.4100.320.2015 poproszono Zastępcę Prezydenta Miasta Krakowa o doprecyzowanie, czy przedmiotowe zarządzenie jest w swym założeniu aktem obowiązującym powszechnie, który nie przewiduje odstępstw w ustalaniu zasad zwrotu kosztów ponoszonych przez wymienione w nim osoby, czy też akt a stanowi jedynie wewnętrzne upoważnienie, udzielone dyrektorowi Zespołu Ekonomiki Oświaty w Krakowie do zawierania umów o określonej treści, przy czym Prezydent Miasta Krakowa w szczególnych przypadkach - zezwolić na zawarcie umowy o odmiennej treści. W odpowiedzi, w dniu 23 października 2015 r., organ nadzoru otrzymał wyjaśnienia Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa. Z powyższych wyjaśnień jednoznacznie wynika, że władze Krakowa wyraźnie uznają zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa za akt prawa miejscowego. Zaakcentowano fragment wyjaśnień - cyt.: "Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 nie jest więc jedynie wewnętrznym upoważnieniem, udzielonym dyrektorowi Zespołu Ekonomiki Oświaty w Krakowie do zawierania umów o określonej treści, tylko aktem adresowanym do katalogu osób wymienionych w ww. przepisach ustawy".

Powyższe stanowisko spowodowało wszczęcie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania nadzorczego, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych. Postępowanie wszczęte zostało bowiem w dniu 26 października 2015 r., tj. dopiero po zapoznaniu się przez organ nadzoru z otrzymanymi wyjaśnieniami.

Wskazano, że nie jest spójne ze stanowiskiem zajętym przez Zastępcę Prezydenta Miasta Krakowa w swych wyjaśnieniach stanowisko zajęte w skardze, w którym zarządzenie uznawane jest jedynie za specyficzny akt kierownictwa wewnętrznego. Zestawienie tych stanowisk wykazuje, że wyraźną sprzeczność stanowiska zajmowanego przed wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego ze stanowiskiem zajmowanym po jego wydaniu. Stanowisko prezentowane przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie wskazywało na charakter aktu prawa miejscowego nadany zarządzeniu nr 3805/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r.

Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko co do oceny przedmiotowego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego w świetle treści zawartych w nim norm.

Organ nadzoru wskazał także, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wywody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym nr WN-II.4131.1.35.2015 Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2015 r. nie wykluczają się wzajemnie. Przyjmując założenie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 ze względu na zawarte w nim treści i w kontekście stanowiska zajmowanego przez władze Krakowa przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Małopolskiego, stanowi akt prawa miejscowego, uznać należy, że wydanie tego aktu przez Prezydenta Miasta Krakowa, a nie Radę Miasta Krakowa stanowi o kolejnej, dodatkowej przesłance do stwierdzenia jego nieważności. Trudny do zaakceptowania jest pogląd wyrażany przez stronę skarżącą, że wydanie aktu przez organ wykonawczy, a nie przez organ stanowiący gminy świadczy samo przez siebie o tym, że akt ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przeciwnie, wydanie aktu o charakterze prawa miejscowego przez organ wykonawczy, a nie przez właściwy do tego (co do zasady) organ stanowiący gminy, w sytuacji braku szczegółowego przepisu kompetencyjnego (którego zresztą w tym przypadku nie dostrzegł organ nadzoru), świadczy o dodatkowym naruszeniu przepisów prawa.

Organ nadzoru zapoznał się przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego także z przywoływanym przez stronę skarżącą wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 600/13. Niemniej jednak organ nadzoru nie podzielił poglądu o tak dużej dowolności działań gminy w sferze określanej jako dominium, a co więcej poddał w wątpliwość trafność zakwalifikowania do tej sfery czynności gminy związanych z dokonywaniem zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa jako organ reprezentujący Gminę Miejską Kraków najpierw, tj. pismem z dnia 23 listopada 2015 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, a później, bo w dniu 27 listopada 2015 r. wydał stosowne zarządzenie, które doręczył do sądu przed rozprawą. Postępowanie takie jest dopuszczalne zgodnie ze ugruntowanym stanowiskiem judykatury (por. wyrok NSA z 20 marca 1991, I SA 139/91, z dnia 4 kwietnia 1991, I SA/Po 62/91, wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11, LEX nr 1082558).

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy – Sąd skargę oddala. Art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, J.P. Tarno: Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP Lex 2012).

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2015 r. nr WN-II.4131.1.35.2015 zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, z jakich powodów Wojewoda uznał zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa za sprzeczne z prawem i argumentacja ta jest w ocenie Sądu trafna, a w konsekwencji zarzuty skargi kwestionujące tę ocenę nie zasługują na uwzględnienie.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych zostało wydane na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) określił zasady zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych.

W pierwszej kolejności – również w kontekście istoty problemu wskazanego przez organ nadzoru – konieczne jest ustalenie charakteru prawnego uregulowań zawartych w przedmiotowym zarządzeniu i ich związku z powołanymi podstawami prawnymi tego zarządzenia. Organ nadzoru dokonując oceny uregulowań przedmiotowego zarządzenia doszedł do trafnego wniosku, że zawarte zostały w nim normy prawne o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym właściwe dla aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. ma wskazane wyżej cechy pozwalające na potraktowanie go jako aktu prawa miejscowego w znaczeniu materialnym. Adresatami tego zarządzenia są podmioty stojące na zewnątrz struktury administracji publicznej, gdyż reguluje ono sytuację prawną osób ponoszących koszty przejazdów uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów, opiekunów prawnych do szkół i ośrodków umożliwiających realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (§ 1 ust. 1), tj. rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych (§ 1 ust. 2) poprzez określenie podstaw uzyskania zwrotu kosztów przejazdu (§ 3). Adresaci zarządzenia zostali określeni w sposób generalny, a nie imiennie. Dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Przedmiotowe zarządzenie ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Również intencją Prezydenta Miasta Krakowa było nadanie przedmiotowemu zarządzeniu charakteru aktu normatywnego, co wynika z wyjaśnień przedstawionych przez ten organ w toku postępowania nadzorczego.

Konieczne było zatem ustalenie, czy istniało upoważnienie ustawowe do wprowadzenia zasad zwrotu kosztów przejazdu w drodze zarządzenia organu gminy mającego charakter aktu normatywnego, tj. aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, że nie istniała podstawa prawna do podjęcia zarządzenia mającego wskazany wyżej charakter.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W przedmiotowym zarządzeniu jako podstawę prawną jego wydania wskazano art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Niewątpliwie nie zawierają ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu zawierającego normy ogólne i abstrakcyjne przepisy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego "Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz" oraz art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którymi "Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz", a "Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta". Powyższe przepisy mają charakter ustrojowy i wskazują na funkcje organu wykonawczego gminy, w tym miasta na prawach powiatu. Przepisy te mogą stanowić podstawę – łącznie z przepisami szczególnymi – co najwyżej do odkodowywania ogólnej normy kompetencyjnej dla działania organu wykonawczego gminy, nie dającej jednak podstaw do stanowienia aktów normatywnych.

Istotne jest zatem zweryfikowanie art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty z punktu widzenia istnienia podstawy prawnej do podjęcia aktu zawierającego normy ogólne i abstrakcyjne.

Przepis art. 14a ust. 4 ustawy stanowi, że "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni". Z kolei według art. 17 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy "Obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice".

Wskazane przepisy nie zawierają podstawy prawnej do określania w drodze zarządzenia mającego charakter aktu prawa miejscowego wysokości zwrotu kosztów wykonywania przez gminę zadania polegającego na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu na trasie dom-szkoła-dom. Obydwa powołane wyżej przepisy wskazują na dwustronną formę działania administracji w tym zakresie, tj. na formę umowy, a nie formę jednostronną, do której należy zaliczyć formę zarządzenia. Z przepisów tych wynika bezsprzecznie, że zasady zwrotu omawianych kosztów mają wynikać z umowy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lutego 2014 r., I OSK 2614/13 wskazał, że zwrot kosztów przejazdu odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Przyjęcie, że zasady określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa. Podkreślił również, że w obowiązującym stanie prawnym przyjęcie formy umowy wyłącza wyprowadzenie formy decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji zasad zwrotu kosztów przejazdu do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd powyższy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Ustawodawca w powołanych wyżej przepisach, ani też w żadnych innych regulacjach, nie zawiera upoważnienia do ustalania tych zasad w postaci norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych właściwych – gdy chodzi o prawotwórstwo na szczeblu gminy - dla aktów prawa miejscowego.

Jednostronne określanie sytuacji prawnej podmiotów stojących na zewnątrz administracji nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowe zarządzenie ze względu na jego treść i normatywny charakter regulacji wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, w tym zwłaszcza jej organu wykonawczego, który z mocy art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku niecierpiącym zwłoki może w formie zarządzenia wydawać jedynie przepisy porządkowe w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu gminnego ich istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3805/2014 z dnia 31 grudnia 2014 r. istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji Prezydent Miasta Krakowa nadając swojemu zarządzeniu - poprzez ukształtowanie jego treści – charakter aktu normatywnego naruszył w sposób istotny wskazane wyżej przepisy.

W ocenie Sądu nie jest wyłączone określenie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, o ile aktowi temu nadano by charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, wydanego na ogólnej podstawie kompetencyjnej wywiedzionej z art.14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, który to akt nie pozbawiałby, w uzasadnionych przypadkach, możliwości negocjacji w celu wspólnego ustalenia przez strony treści umowy. W realiach niniejszej sprawy nie ma jednak podstaw do zakwalifikowania Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. Nr 3805/2014 do aktów kierownictwa wewnętrznego ze względu na treść zawartych w nim norm mimo powołania w podstawie prawnej zarządzenia wskazanych wyżej przepisów art.14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 3, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym.

Zasadnie zatem rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2015 r. nr WN-II.4131.1.35.2015 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Małopolski stwierdził w całości nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. Nr 3805/2014.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.