Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmawiającą M. P.(dalej jako: "skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na brzmienie przepisu art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako: "ustawa antykryzysowa"), wskazując, że na dzień 30 września 2020 r. skarżący miał zarejestrowaną w rejestrze REGON przeważającą działalność z kodem PKD 47.19.Z. Powołany kod PKD nie znajduje się w wykazie podmiotów określonych przepisami ww. ustawy, uprawnionych do zwolnienia z opłacania składki za listopad 2020 r. Zmiana przez skarżącego PKD przeważającego na 47.71.Z w rejestrze CEIDG została dokonana [...] października 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zakwestionował powyższe ustalenia organu. Wskazał, że od wielu lat używał nieprawidłowego kodu PKD. Zmiany na właściwe PKD 47.71.Z (sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach) dokonał w rejestrze CEIDG w dniu 27 października 2020 r. Po konsultacjach z b. oddziałem GUS, [...] grudnia 2020 dokonał kolejnym wnioskiem w CEIDG datę zaistnienia zmiany PKD 47.71.Z na dzień [...] października 2008 r. Zgodnie ze wskazówkami z pisma z [...] stycznia 2020 r. uzyskanego od MRPiT Departament Małych i Średnich Przedsiębiorstw, skarżący wystąpił do GUS w W. o możliwość potwierdzenia działalności w zakresie kodu PKD 47.71Z w latach wcześniejszych. Skarżący powołał się na brak aktualizacji danych między REGON i CEIDG.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem Sądu

w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych

w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia art. 31zo ust. 10 ustawy

o COVID-19, zgodnie z którym to przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń

w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Jednym z warunków uprawniających do ubiegania się od taką preferencję jest

zatem prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionym w tym przepisie kodem. Jednocześnie ustawodawca zastrzegł

w art. 31zo ust. 11 tej ustawy, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa

w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych

w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w CEiIDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ewidencji CEiDIG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiDIG,

a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Podobne stanowisko wielokrotnie wyrażone już zostało

w orzecznictwie sądów administracyjnych – m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia

25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, czy też w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, czy też w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie Sąd w pełni je podziela.

Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa

i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt

II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy: wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała

z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10).

W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt

II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu

z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie

i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie

z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny

z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych,

a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego

z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych

(K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).

Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami

w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji

w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Zgodzić się należy z Rzecznikiem MiŚP,

że z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.

W zakresie ocenianego stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, że mikroprzedsięborca, którego jedynym źródłem utrzymania od 2001 r. są prowadzone dwa sklepy odzieżowe, na co posiada dowody w postaci dokumentów fiskalnych, terminale, umowy handlowe, najmu, dokumenty z kontroli organów kontrolnych, podjął kroki, co wynika z akt sprawy, w zakresie wprowadzenia zmian w CEIDG. W tym względzie załączył korespondencję prowadzoną z Ministerstwem Rozwoju, Pracy i Technologii i GUS w W. W przedstawionych pismach zaprezentowane zostało dokładne stanowisko zarówno skarżącego jak i organów udzielających odpowiedzi w kontekście niewłaściwego kodu PKD, który błędnie używał skarżący, prowadząc swoją działalność gospodarczą.

Organ uznał natomiast bezrefleksyjnie, że na dzień 30 września 2020 r. skarżący miał zarejestrowaną przeważającą działalność z kodem PKD 47.19 Z, a powyższy kod nie znajduje się w wykazie podmiotów uprawnionych ustawowo do uzyskania zwolnienia z opłacania składki za listopad 2020 r. Sama zaś zmiana PKD na 47.71.Z w rejestrze CEiDG została dokonana 27 października 2020 r.

W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 września 2020 r. w odpowiedniej rubryce w ewidencji CEiDG kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień

30 września 2020 r. zgłoszony przez Skarżącego kod przeważającej działalności PKD 47.19.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r.

Organ nie przeprowadził jednak w sprawie właściwego, zupełnego i obiektywnego postępowania dowodowego i nie poddał ocenie przedkładanych przez skarżącego dowodów, naruszając tym samym ogólne zasady postępowania administracyjnego, wynikające m.in. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256).

Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy,

w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez Skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą.

Organ nie może przyjąć założenia, że przedsiębiorca, który na dzień 30 września 2020 r. posiadał przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami ustawy o COVID-19, faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką faktycznie prowadzi Skarżący, ale – co należy dodatkowo podkreślić – posiadający w stosownym rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Skarżący faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej pod kodem PKD, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Organ naruszył też art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby

w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia.