Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 712/12 w sprawie ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 10 października 2011 r. C. P. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), z wnioskiem o wgląd do operatów szacunkowych nieruchomości położonych w: Warszawie w dzielnicy Targówek przy ul. [...]; Warszawie w dzielnicy Białołęka przy ul. [...]; Warszawie w dzielnicy Białołęka przy ul. [...], w odniesieniu do których w dniu [...] października 2011 r. w dzienniku "Rzeczypospolita" zostały zamieszczone ogłoszenia o przetargach na ich sprzedaż.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 28 października 2011 r. nr GK-WO-lll/HSz/6840/4/11 l.dz. 1016/2011 odmówił ww. wglądu do operatów szacunkowych nieruchomości położonych w Warszawie, informując, że udostępnienie powyższej informacji nie mieści się w katalogach uznanych za sprawę publiczną, podlegającą przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, że udostępnienie operatów szacunkowych nieruchomości dokonuje się na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyłącznie osobom, których interesu prawnego dotyczy jego treść. Poinformowano, że przepis ten umożliwia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów, przy czym interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym. Wyjaśniono, że w przypadku przeprowadzenia procedury przetargowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy stanowi podstawę do ustalenia ceny wywoławczej nieruchomości, która zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być niższa niż wartość nieruchomości, zaś o wysokości ceny wywoławczej nieruchomości w przetargu decyduje Prezydent m.st. Warszawy.

Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. C. P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odwołanie od ww. pisma z dnia 28 października 2011 r., wnosząc o umożliwienie wglądu do przedmiotowych operatów szacunkowych. Wyjaśnił, że mając zamiar uczestniczyć w procedurze przetargowej ma interes prawny w dostępie do informacji publicznej jaką są operaty szacunkowe nieruchomości, sporządzone na zamówienie publicznego organu – m.st. Warszawy, których to potencjalnie może się stać nabywcą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. Nr 79, poz. 859 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania.

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że C. P. złożył odwołanie od pisma, co oznacza, że w organie I instancji nie została wydana decyzja administracyjna, a tym samym zaskarżono akt niebędący decyzją administracyjną.

Organ wyjaśnił, że w myśl ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, w sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie jest zobowiązany do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. C. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. wnosząc o jego uchylenie, a w konsekwencji rozpoznanie odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2011 r.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji jest decyzją administracyjną, a operaty szacunkowe stanowiące podstawę wyceny są traktowane jako informacje publiczne, nieprzetworzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 712/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia tego, czy istniały podstawy prawne do wydania zaskarżonego postanowienia. Należało więc ocenić, czy pismo organu z dnia 28 października 2011 r. było decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie, czy też nie miało tej formy.

Sąd wywodził, ze na tę problematykę trzeba spojrzeć przez pryzmat postępowania, w jakim organ wydał sporny dokument. W pierwszej kolejności to bowiem charakter toczącego się postępowania determinuje formę prawną, w jakiej organ uzewnętrznia swoje stanowisko w sprawie.

Okolicznością niesporną jest, że wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. strona domagała się udzielenia jej informacji publicznej. To zaś przesądziło, że całe postępowanie musiało się toczyć w trybie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też forma w jakiej organ uzewnętrzniał swoje stanowisko musiała odpowiadać procedurze przewidzianej przez wyżej powołaną ustawę.

Przechodząc do regulacji powyższego aktu prawnego Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy organ nie kwalifikuje żądanej informacji, jako posiadającej przymiot informacji publicznej, w formie pisma powiadamia o tym wnioskodawcę. Organ wydaje zaś decyzję administracyjną jedynie w sytuacji, gdy żądaną informację uznaje za publiczną, lecz z pewnych powodów uważa jej udostępnienie za niemożliwe.

Taka natomiast sytuacja (uznania żądanej informacji za publiczną), nie miała miejsca w sprawie. Organ w piśmie z dnia 28 października 2011 r. podniósł, że żądana informacja nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną. W takiej zaś sytuacji, gdy organ nie potraktował żądanej informacji jako publicznej, zasadnie powiadomił o tym stronę jedynie w formie pisma. Jak to już bowiem zostało podkreślone, ustawodawca w omawianym akcie prawnym, nie zawarował dla organu obowiązku do uzewnętrzniania takiego poglądu w innej (szczególnej) formie. Stąd też, bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, czy pismo organu z 28 października 2011 r. posiada elementy, umożliwiające potraktowanie go jako decyzji ułomnej. Prawidłowo bowiem organ przyjął, że dla zaprezentowania stanowiska wyrażonego w spornym piśmie, nie jest konieczne zachowanie formy decyzji administracyjnej. Stąd też w sytuacji, gdy procedura administracyjna nie zna instytucji składania odwołania od pisma, postanowienie jest prawidłowe.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

C. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez:

1) brak zastosowania art. od 10 do 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 105, 107, 127 oraz art. 6–8 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzja administracyjną i nie jest dopuszczalne od niej odwołanie;

2) brak zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 1a i pkt 5c w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), z którego wynika, że organy samorządu terytorialnego są zobligowane do ujawnienia informacji o majątku, którym gospodarują i informacja ta ma status informacji publicznej.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego w Warszawie w całości, a w konsekwencji zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do umożliwienia wglądu do operatów szacunkowych sporządzonych dla wyszczególnionych nieruchomości.

Wnosił o zwrot wpisów sądowych oraz kosztów postępowania w kwocie maksymalnej (6-krotność minimalnej stawki), tj. 1440zł za każdą instancję tytułem utraconych zarobków oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawiony ogólnikowo zarzut naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania art. 10–17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) obejmuje zróżnicowaną regulację prawną, czyni tym samym zarzut poza granicami rozpoznanej sprawy na drodze administracyjnej.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1a i pkt 5c w związku z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym była zgodność z prawem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres przedmiotowy spraw wymagających formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej nakazana jest, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, w razie gdy organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej. Regulacja materialnoprawna wyznaczająca granice przedmiotowe rozpoznania spraw w formie decyzji administracyjnej przez rozstrzygniecie sprawy merytorycznie oraz w określonym zakresie niemerytorycznie przez umorzenie postępowania nie daje podstaw do wyprowadzenia z regulacji przyjętej w przepisach prawa procesowego: w art. 105, art. 107, art. 127 oraz art. 6–8 Kodeksu postępowania administracyjnego, formy załatwienia decyzją administracyjną. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z regulacją materialnoprawną art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy prawa procesowego nie dają samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Przesądzające znaczenie ma regulacja materialnoprawna, która podlega autorytatywnej konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.