Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia, 2013 r., którą odmówiono dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zmiany użytku leśnego o symbolu "Ls" na użytek o symbolu "Lz" na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ulicach [...] i [...].

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:

- p. S. G. wystąpił do organu ewidencyjnego wnioskiem z 18 maja 2012 r. o wydanie decyzji w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez przekształcenie użytków gruntowych "lasów" oznaczonych symbolem ,;Ls", znajdujących się na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...],

- zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38, poz. 454) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych; źródła danych ewidencyjnych mogących stanowić podstawę aktualizacji ewidencji zostały wymienione w powołanym w tym przepisie § 35 rozporządzenia, natomiast katalog dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia zmian z urzędu zawarty jest w § 46 ust. 2; jednocześnie § 66 ust.2 rozporządzenia stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia, przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów; od 29 listopada 2012 r. - dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246), w związku z § 7 ust. 1 pkt. 7 i § 8 ust. 2 pkt 1 lite i pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - również dane dotyczące rodzaju użytków gruntowych podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz ich zasięgu należy przyjąć z operatu klasyfikacyjnego,

- w przypadku działek nr ew. [...] i [...] dane ewidencyjne dotyczące występujących na tych działkach użytków gruntowych i klas bonitacyjnych gruntów zostały wykazane w ewidencji na podstawie operatu z gleboznawczej klasyfikacji gruntów, której wyniki zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta W. z [...] października 2006 r. i w świetle obowiązujących przepisów dane te należy uznać za obowiązujące,

- Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów przewidzianych prawem, mogących stanowić podstawę do dokonania zmiany danych ewidencyjnych; nie udowodnił też, że dane te są błędne,

- wszystkie załączniki do wniosku oraz odwołania są kopiami niepoświadczonymi za zgodność z oryginałem, niektóre nieczytelnymi, a więc w świetle przepisów prawa nie mogą mieć żadnej mocy dowodowej i nie ma powodów, aby się do nich odnosić; ubocznie można tylko zauważyć, że powoływana decyzja z 1965 roku w przedmiocie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nie określa granic ani powierzchni terenu, który wpisuje się do rejestru zabytków, w związku z czym wyrażane w tej kwestii opinie i przypuszczenia, że "najprawdopodobniej przedmiotowe działki zostały zakwalifikowane jako lasy bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków już w czasie, kiedy teren objęty był ochroną konserwatorską" nie znajdują potwierdzenia w stosownych dokumentach; zgodnie z powoływaną przez Stronę ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków ujawnia się w księdze wieczystej nieruchomości; ponadto, decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości; w dostępnej w internecie treści księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...] i [...], brak jest takich wpisów; nie ma też żadnych przesłanek mogących świadczyć, że został skierowany stosowny wniosek do organu ewidencyjnego,

- załączone opinie różnych jednostek organizacyjnych Urzędu W. oraz innych organów, nawet gdyby były poświadczonymi kopiami, nie mają cech dokumentów, mogących stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków; dlatego, wymiana opinii przez poszczególne Biura Urzędu W. była w tym postępowaniu bezcelowa, a ponadto niewskazana z punktu widzenia obowiązujących zasad ogólnych prowadzenia postępowań administracyjnych oraz zaufania uczestników do organów administracji ( art. 8 i 9 K.p.a.),

- zauważono, że brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu - [...] nie sporządzono dotychczas dokumentacji urządzeniowo-leśnej dla działek niestanowiących własności Skarbu Państwa - nie oznacza, że grunty, które zgodnie z zasadami określonymi w przepisach dotyczących ewidencji i klasyfikacji gruntów zostały zaliczone do lasów, tracą charakter gruntów leśnych,

- w sprawach dotyczących zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków nie mają też wpływu ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- w świetle obowiązujących przepisów o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; zgodnie z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zawartymi w ww. załączniku nr 6 do rozporządzenia, do lasów zalicza się grunty określone, jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.); zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub część parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; procedury dotyczące zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych i leśnych określone zostały m.in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz ustawie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W skardze na powyższą decyzję p. S. G. sformułował zarzuty naruszenia prawa:

- materialnego, w tym:

- art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 54 pkt. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30 poz. 163 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie,

- art. 20 i 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie;

- § 35, § 44, § 45, § 46 i § 48 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niezastosowanie;

- art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego nienależyte zastosowanie.

- procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 8, 77 § 1 i 4, art. 80 i 124 w związku z art. 217, 218 i 219 K.p.a. - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w tym:

brak wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności w zakresie wpisu do ewidencji użytku na działkach nr ew. [...] i [...] (wcześniej nr ew. [...] i [...]) bez stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego art. 27 i 38 ustawy z dnia 12 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.);

zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i nieuwzględnienie faktów znanych organowi administracji z urzędu w zakresie braku dokumentacji dotyczącej wyrażenia przed 1976 rokiem stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w tym informacji z pism [...] Konserwatora Zabytków i Lasów Miejskich – W.;

oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym i ustalenie, że grunt obejmujący działki nr ew. [...] i nr [...] zasadnie jest wykazany w ewidencji jako użytek leśny;

oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniu, że decyzja z 1965 roku nie określa granic ani powierzchni terenu, w związku z czym wyrażone opinie, że najprawdopodobniej teren ten został zakwalifikowany jako las bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie znajdują uzasadnienia w dokumentach,

- art. 106 K.p.a. poprzez brak uzyskania w przedmiotowym postępowaniu stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji gdy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie wszelkich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oraz poprzez brak uzyskania w przedmiotowym postępowaniu stanowiska Lasów Miejskich-W.,

- art. 106 w zw. z art. 75 i 76 K.p.a. poprzez pominięcie stanowiska Biura Ochrony Środowiska, wyrażonego w pismach z 23 listopada 2012 r. i 9 lipca 2012 r.,

- art. 76a § 4 w zw. z art. 77 i 7 K.p.a. przez brak uzupełnienia materiału dowodowego, tj. brak zastosowania trybu, w jakim organ może żądać oryginałów dokumentów od strony, jeżeli złożone zostały tylko kopie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w niekwestionowanym przez Stronę, gdy chodzi o istotne w sprawie uwarunkowania, stanie faktycznym:

- aktualna klasyfikacja działek nr ew. [...] i [...] w ewidencji, jako określonych rodzajów użytków (Ls), jest zgodna ze wskazaną w dokumentacji zatwierdzonej ostateczną decyzją administracyjną (z [...] października 2006 r.),

- po wydaniu wskazanej decyzji z 2006 roku nie wydano - co do wskazanych działek - decyzji w przedmiocie zgody na wyłącznie gruntów leśnych z produkcji rolnej.

Wobec powyższych uwarunkowań faktycznych zaskarżona decyzja, którą odmówiono zmiany rodzaju użytków gruntowych, jest zasadna – nie narusza prawa. Wynika to następujących uwarunkowań prawnych.

Prawidłowo wskazał organ administracji, że zasadniczo ewidencja gruntów i budynków, odzwierciedla dane zawarte w stosownych dokumentach, w tym sporządzanych dla potrzeb konkretnych postępowań administracyjnych lub sądowych.

Jak trafnie zauważa z kolei Strona skarżąca, wobec wniosku, w którym wywodzi się, jakoby w ewidencji mylnie były wpisane rodzaje użytków na działkach nr ew. [...] i [...], organ obowiązany był rozważyć możliwość jej zaktualizowania w związku z zadaniem wynikającym z § 44 pkt 2. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mogła być brana pod uwagę jedna z dwu alternatyw:

- zaktualizowanie danych na podstawie stosownej, nowej dokumentacji – procedura doprowadzenia danych w ewidencji do zgodności ze stanem faktycznym, gdy różnice wynikają z dezaktualizacji,

- usunięcie z ewidencji mylnie zamieszonych uprzednio wpisów - praktyka taka, również na gruncie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest dopuszczalna (potwierdzają to stosowne tezy formułowane w judykaturze jak i nie kwestionowanie tego rodzaju praktyki – patrz np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 955/10 i 1761/11 dostępne w CBOSA).

Organ administracji słusznie odnotował, że w przedmiotowym przypadku, ponieważ chodzi o szczególne rodzaje ujawnionych w ewidencji użytków, jakimi są lasy, nie istnieje możliwość dokonania aktualizacji ewidencji jedynie w oparciu o ustalenie faktyczne, na podstawie których stwierdzonoby nieadekwatność uprzednio zamieszczonych danych (tzn., iż nie odpowiadają one obecnemu stanowi faktycznemu na gruncie).

W myśl regulacji szczególnej zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana sposobu wykorzystania gruntu leśnego (a więc także jej ujawnienie w ewidencji) może nastąpić wyłącznie po zyskaniu zgody wymaganej w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, przy czym może być ona wyrażona jedynie w razie uprzedniego przeznaczenia określonych terenów na cele produkcji innej niż leśna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu stosownej zgody (art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy). Tego rodzaju rozwiązanie ma na celu ochronę zasobów gruntów przeznaczonych do produkcji leśnej. Sam fakt, że grunty, które wcześniej były używane do produkcji leśnej (co odzwierciedlono w ewidencji, która powinna obrazować faktyczny stan terenu na dzień sporządzania operatów ewidencyjnych), zaprzestano wykorzystywać w tym celu np. w wyniku nawet długotrwałego zaniechania prowadzenia produkcji leśnej, nie może stanowić automatycznie przesłanki do wprowadzenia zmian w ewidencji. Właściciel gruntu jest bowiem obowiązany do prowadzenia na terenach zaklasyfikowanych, jako leśne produkcji leśnej m.in. z mocy art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach.

Jednoczenie w skardze wywodzi się, że wolą Strony byłą weryfikacja wpisu pod kątem ustalenia, że już pierwotne określenie w ewidencji nieruchomości, jako leśnych, było wadliwe. Zdaniem strony teren nigdy nie był lasem lecz parkiem a jego klasyfikacja w ewidencji może obecnie stanowić przeszkodę dla realizowania ochrony zabytkowej nieruchomości.

W tym zakresie organ administracji trafnie zaś wskazał, że przeszkodą dla dokonania korekty w ewidencji jest pozostawanie w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, mocą której zatwierdzono dokumentację zawierającą stosowną klasyfikację gruntów na przedmiotowych działkach (z 2006 roku). Usunięcie błędu z ewidencji musiałoby mieć postać uchylenia wpisu wadliwego, a w danym przypadku ostatnią chronologicznie podstawą dokonania wpisów, w zakresach kwestionowanych przez Stronę stanowiła decyzja administracyjna (poprzedzona zresztą, jak wskazano w skardze, innymi orzeczeniami administracyjnymi - wydawanymi wcześniej).

Dokonanie pewnych ustaleń na podstawie oceny uwarunkowań faktycznych i formalnych sprawy nie może prowadzić do usunięcia wpisu dokonanego wcześniej na podstawie ostatecznej decyzji, która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Prowadziłoby to do naruszenia zasad ogólnych, odzwierciedlonych w art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. i wywodzonej z reguł państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.) zasady pewności prawa. W sytuacji, gdy określone zaliczenie gruntów do rodzaju użytków jest następstwem wydania stosownej decyzji administracyjnej (tu zatwierdzenie klasyfikacji gruntów gdzie określono równocześnie konkretne rodzaje użytków) jej podważenie jest możliwe wyłącznie w drodze wyeliminowania z obrotu prawnego stosownego orzeczenia, w zakresie w jakim dotyczyło ona przedmiotowych działek.

Wobec faktu, że wniosek strony został sprecyzowany wystarczająco szczegółowo, jako żądanie dokonania zmian w ewidencji, organ był uprawniony - bez konieczności występowania do Strony ze stosownymi informacjami, w tym zwrócenia uwagi na możliwość modyfikacji wniosku - orzec w granicach żądania. Dodatkowe czynności organu wykraczałyby w rozpatrywanym przypadku poza ramy wymagane art. 9 K.p.a. mając w szczególności na uwadze, że Strona była w postępowaniu administracyjnym (na etapie wnoszenia środków odwoławczych) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego.

Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego (w szczególności w zakresie regulacji dotyczących ochrony zabytków i prowadzenia ewidencji).

Przywoływane w skardze regulacje w zakresie ochrony zabytków mogłyby mieć ewentualnie znaczenie w sprawie (choć obecnie ocena tej kwestii przez Sąd jest przedwczesna), gdyby w toku niniejszego postępowania organ dokonywał kwalifikacji gruntów do rodzajów użyków bądź merytorycznie badał czy klasyfikacja, zatwierdzona stosownym orzeczeniem (ewentualnie wynikająca także z wcześniejszych) nie była wadliwa. W tym drugim przypadku kontrola dokonywana byłaby tylko w kontekście wskazanych w K.p.a. podstaw wyeliminowania z obrotu ostatecznych orzeczeń administracyjnych (wystąpienie wad kwalifikowanych orzeczenia z 2006 roku). W tym kontekście nie mają także znaczenia w sprawie przywoływane w skardze stanowiska wyspecjalizowanych organów, w tym działających w imieniu lub z upoważnienia Prezydenta W. oraz kwestia niewyjaśnienia, czy w istocie działki nr ew. [...] i [...] były objęte ochroną konserwatorską, jako park, w następstwie wpisania zabytku do rejestru na podstawie decyzji z 1965 roku. To samo dotyczy wywodów jakoby przy kwalifikacji gruntów do rodzajów użytków było wymagane dokonywania określonych uzgodnień, w rozumieniu art. 106 K.p.a.

Jak zasadnie wywodził organ, bez znaczenia w sprawie jest także kwestia nie sporządzenia dotychczas dla danego terenu operatu urządzeniowego przewidywanego dla lasów (tu organ wskazuje na uproszczony plan urządzenia lasu). Z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wynika wyłącznie obowiązek uwzględnienia danych zawartych w stosownej dokumentacji w ewidencji gruntów i budynków. Zasada ta dotyczy wyłącznie terenów, dla których sporządzono plany urządzenia lasu, w tym plany uproszczone (w myśl art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach). Nie sposób stąd wywodzić, jakoby nieruchomości, dla których nie sporządzono dotąd żadnej dokumentacji spośród wymienionych w art. 19 ustawy o lasach nie mogły być ujawnione, jako lasy.

Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania w następstwie nie wezwania Strony do przedłożenia oryginałów dokumentów bądź ich kopii poświadczonych za zgodność. Wezwanie takie mogłoby być uzasadnione, gdy stosowne dokumenty mogłyby mieć znaczenie w danej sprawie. W przeciwnym przepadku, wezwanie uchybiałoby regale ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Wadą zaskarżonej decyzji jest jedynie to, że z fragmentu jej uzasadnienia możnaby ewentualnie wnosić, jakoby znacznie dla sprawy miał właśnie fakt przedłożenia przez Stronę kopii dokumentów, gdy jednocześnie organ trafnie dalej wskazuje, że nie mogą one mieć istotnego znaczenia dla sprawy. Tego rodzaju logiczna niespójność uzasadnia w pewnym zakresie zarzut uchybienia wymaganiu art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. Wskazane naruszenie nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Wobec tego jego dostrzeżenie przez Sąd nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu – a contrario art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Podobnie bezzasadne było wskazywanie w uzasadnieniu orzeczenia na normatywne kryteria klasyfikacji gruntów jako lasy, w myśl załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji. Z treści decyzji wynika bowiem jasno, że organ nie dokonywał obecnie kwalifikacji gruntu, pod kątem przyporządkowania do rodzajów użytków - wskazano na wiążący charakter ustaleń w tym zakresie zawartych w klasyfikacji gruntów, w myśl wskazanych w decyzji przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odnotowano też dalej, w jakim trybie mogłaby nastąpić zmiana klasyfikacji – przywołano ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takiej sytuacji uchybienie, polegające na zbędnym zamieszczeniu w uzasadnieniu stwierdzeń, które nie mają znaczenia dla meritum danej sprawy, nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Prowadziło jednak do zbędnej polemiki w skardze, co do kwestii, jak należałoby aktualnie sklasyfikować użytki, w świetle ich obecnego sposobu wykorzystania (wskazuje się na nie prowadzenie na nich produkcji leśnej, lecz wykorzystywanie jako park).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.