Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]stycznia 2011 r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej W. T. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Bd 371/11

Uzasadnienie

Na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 Kpa. Wójt Gminy D. po rozpatrzeniu wniosku T. K. prowadzącego I. P. L. i Z. J. O. Z. decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki [...] w K, uznając część zamierzenia inwestycyjnego jako budowlę z zakresu infrastruktury technicznej, wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r.

Na skutek odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 28 Kpa, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 56, art. 61 ust. 3, art. 64 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ww. ustawy z 27 marca 2003 r.; zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia nie może być uzależnione od spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Nadto wskazano na uchybienie proceduralne dot. ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w postępowaniu administracyjnym.

Na tą decyzję skargę złożyli W. T., F. K. i M. K., wskazując na niewłaściwą wykładnię przepisów ww. ustawy z 27 marca 2003 r., wnosząc o uchylenie decyzji. Wg skarżących stanowisko organu II instancji uznające elektrownie wiatrowe jako urządzenia infrastruktury technicznej, a co za tym idzie zwolnienie tej inwestycji z wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r., stanowi rażące naruszenie prawa. Zwolnienie tego typu inwestycji z wymogu spełnienia warunku dobrosąsiedztwa przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego oraz może naruszać interes prawny lokalnej społeczności. W odpowiedzi na skargę podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi. Polemizując z odpowiedzią na skargę W. T. w piśmie z [...] i na rozprawie podtrzymała swoje stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 16 maja 2011 r. odrzucono skargę wobec M. K. i F. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek

samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa), przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz zgodność z przepisami ustawy z 12 października 1984 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, Nr 856 ze zm.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Z akt sprawy natomiast w sposób bezsporny wynika, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy przywoływanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika także, że w dniu [...] T. K. – I. P. L. i Z. J. O. Z. wystąpił do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki nr [...] w miejscowości K.

W trwale ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym wielokrotnie wyrażono jednoznaczny pogląd na gruncie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że elektrownia wiatrowa nie stanowi inwestycji celu publicznego i na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Analizując akta postępowania wyjaśniającego Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii dotyczących oddziaływania zamierzonej inwestycji w granicach wyznaczonych odrębnymi przepisami obszaru. Należy także podzielić pogląd wyrażony w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] w niniejszej sprawie, że pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawne chronione, np. zabytki, środowisko etc. (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07 Lex nr 466378).

Analiza akt sprawy prowadzi także i Sąd do wniosku, że organ pierwszej instancji faktycznie - jak to słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji -nie ustalił pełnego kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 Kpa stronami w sprawie. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: inwestor właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, nieruchomości sąsiednich, a także nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Akta sprawy nie pozwalają na ustalenie wszystkich stron postępowania, gdyż nie zawierają dokumentów, na podstawie których można ustalić właścicieli lub użytkowników wieczystych wszystkich działek znajdujących się na obszarze oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej. Nie jest też możliwe ustalenie numerów ewidencyjnych wszystkich tych działek.

Powyższe wywody Sądu mogłoby prowadzić jednak do nieuprawnionego wniosku o pozytywnej ocenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i konieczności oddalenia skargi. Bynajmniej jednak tak nie jest, albowiem zdaniem Sądu nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego dot. zaliczenia elektrowni wiatrowej do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy.

Zgodnie z ust. 1 art. 61 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu bynajmniej nie jest prawdą - jak wywodzi organ odwoławczy - jakoby "w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ...utrwalił się pogląd, że elektrownie wiatrowe... należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym..." Nie negując istnienia przywołanych na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyroków sądów administracyjnych można jednak wskazać na odmienne rozstrzygnięcia w tym zakresie (choćby np. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: z 12 października 2010 r. - II SA/Bd 768/10, czy z 3 listopada 2009 r. - II SA/Bd 714/09).

Również i w doktrynie wyrażono pogląd odmienny od poglądu wyrażonego w wyrokach sądowych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: (np. Bogumił Pahl glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2010 r. - II FSK 1101/08 Lex/El 2010).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich, jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mogłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno - użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Czym innym jest natomiast to, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Kwestia ta jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Podkreślić natomiast należy, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie.

Zwrócić bowiem należy uwagę na definicje zawarte w przepisach art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Według tych przepisów obiekt budowlany to: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury, a budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje) ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Odnosząc się jeszcze do pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" zawartego w art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 225/09), należy zdaniem Sądu przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe lub wodne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii; nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest więc spełnienie przez sporną inwestycję warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając powyższe na uwadze oraz treść przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] znak [...]. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego wyroku, którego ocena prawna i wskazania po myśli przepisu art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. są dla organu wiążące.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisach art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku na przepisie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.