Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. i S. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie obejmującym nieruchomość S. L. i W. L., składającą się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości O., Gmina K., wpisanych do księgi wieczystej numer [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego solidarnie na rzecz S. L. i W. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 25 czerwca 2013 r. podjął uchwałę Nr XXVl/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 2754). Uchwała została podjęta na podstawie na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zmianami: Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz.1462, Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1600, Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1238, Dz. U. z 2008 r. Nr 201, poz. 1237, Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753, Nr 223, poz. 1777, Dz. U. z 2011 r., Nr 106, poz. 622). W uchwale tej Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego dokonał podziału województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie, oraz ustalił numerację, opisy granic, dane powierzchniowe i informacje dotyczące typu, lesistości i organów wydzierżawiających obwodów łowieckich zamieszczając w załączniku nr 1 do uchwały, zaś mapę z oznaczeniem granic obwodów łowieckich w załączniku nr 2 (§ 1 uchwały). Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2014 r.

S. L. i W. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazaną powyżej uchwałę.

Skarżący wnieśli o:

1/ stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 25 czerwca 2013 r. Nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie,

2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości O. gmina K., w skład której wchodzą działki o numerach [...] Dla nieruchomości prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w C. księga wieczysta numer [...] Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego przedmiotową uchwałą bez jej wiedzy, zgody

i bez ich udziału włączył ww. nieruchomość do obwodu łowieckiego nr [...], co powoduje, że ich interes prawny jest naruszony. Wskazana w skardze uchwała zawiera poważną wadę prawną i jest nieważna. Jednak do chwili obecnej Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, znając wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P/19/13), wady tej nie usunął, dlatego też skarga jest zasadna. Wynika to również z faktu, że wcześniej skarżący skierowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 lutego 2017 r., które dotyczyło usunięcia naruszenia prawa w tej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego

i Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi.

Przyjmując, że skarga dotyczy uchwały Sejmiku, organ wskazał, że zgodnie

z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P19/13), przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. W powołanym wyroku Trybunał wskazał, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. 22 stycznia 2016 r. Ustawodawca nie dokonał nowelizacji ustawy Prawo łowieckie w tym terminie. Zatem, w obecnym stanie prawnym utracił moc przepis będący dotąd podstawą dla Sejmiku do ustalania w drodze uchwały granic obwodów łowieckich i został on zastąpiony innym przepisem dopiero poprzez nowelizację ustawy – Prawo łowieckie, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2018 r. Sejmik uzyskał nową podstawę prawną do podziału województwa na obwody łowieckie, jednak jest to procedura wymagająca czasu na uzgodnienia i opinie poprzedzające podjęcie uchwały. Ustawodawca ustalił datę 31 marca 2020 r. jako maksymalny termin podjęcia uchwały.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r.

o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz.651): "Podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał,

o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2010 r.". Zatem z mocy prawa kwestionowana uchwała zachowuje moc obowiązującą do dnia 31 marca 2020 r. Ponadto, zdaniem organu, w obecnym stanie prawnym, istnieją już środki ochrony prawa własności skarżących, bowiem mogą oni, zgodnie z art. 27b ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, złożyć pisemne oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.).

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona.

W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, bądź na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a zatem czy spełnione zostały wymogi formalne, do których zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem sądu, z pewnością zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a także zachowany został termin do wniesienia skargi. Przy wnoszeniu skargi nie ma znaczenia fakt, iż nie upłynął jeszcze termin rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejnym niezbędnym warunkiem skuteczności skargi na uchwałę jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.", wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących – wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 uznał art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekł także, że wymieniony przepis traci moc obowiązującą z upływem 18. miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 951). Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to pełnomocnik organu, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku ich obowiązywania.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt

II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 - CBOSA). Stanowisko NSA zaprezentowane w cytowanym wyroku skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości popiera i uznaje je za własne - brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżących. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane

w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżących, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności do działek objętych reżimem obwodu łowieckiego nr [...]. Skarżący wykazali, że na terenie tego obwodu posiadają grunty (działki nr [...] m. O. , gm. K.), których nie mogą spokojnie użytkować z powodu zagrożeń związanych z polowaniami.

Fakt ten pozwalał w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru stanowiącego współwłasność skarżących, położonego w obwodzie łowieckim [...]. Obszar wymienionego obwodu łowieckiego wynosi [...] ha, stąd sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie w jakim w wydzielonym obwodzie znajdują się działki skarżących.

Dodać należy, że ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

(Dz.U. z 2018 r., poz.2033), w obecnym brzmieniu, przewiduje udział właścicieli nieruchomości w ustalaniu obwodów łowieckich na wskazanym terenie i między innymi możliwość składania przez nich oświadczeń o zakazie wykonywania polowania na terenie ich nieruchomości, jednakże podjęcie nowych uchwał w przedmiocie podziału województw na obwody łowieckie dopiero ma nastąpić. Natomiast stwierdzenie w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz.651), że: "Podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2010 r.", pozostaje bez wpływu na przedstawioną powyżej ocenę sądu. Nadal bowiem podjęta w dniu 25 czerwca 2013 r. uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXVI/362/13 nie jest zgodna z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W takiej sytuacji, zdaniem sądu, możliwość częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bądź złożenia oświadczenia, o którym mowa

w art. 27b ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo łowieckie, zależy od wyboru osób posiadających interes prawny.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.