Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pielgrzymka dla obszarów w rejonie miejscowości P. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej wyznaczoną strefę zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych w granicach terenów R/E została wydana z naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt I nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego uchwałą z dnia

i zmienionego uchwałą z dnia ... Według § 2 uchwały zmiana ma na celu umożliwienie realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych, obejmuje zaś tereny położone w miejscowości P.. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że do projektu zmiany nie zgłoszono żadnych uwag. W załączniku obejmującym treść zmiany podano (pkt 1.5), że obszar obejmuje tereny użytków rolnych, tereny zabudowane w N. oraz lasy. Wskazano (pkt 1.6), że większość obszaru zlokalizowana jest w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr ... podlegającego szczególnej ochronie. Projektowany jest (pkt 1.7) zbiornik retencyjny na cieku P.. W kierunkach zmiana w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wyznaczono (pkt 2) ,,tereny oznaczone na rysunku zmiany studium symbolem R/E – tereny rolnicze obejmujące obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych i infrastruktury towarzyszącej wraz z obszarem ich oddziaływania. Zakłada się rolnicze użytkowanie gruntów wokół wież elektrowni wiatrowych. Są to tereny wykluczone z lokalizowania zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zabudowy zagrodowej. Tereny lokalizacji wież elektrowni wiatrowych powinny zostać wyznaczone na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem odpowiedniej odległości od istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i innych form zagospodarowania, wrażliwych na oddziaływanie tych obiektów, oraz z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań ekofizjograficznych (np. występowanie ciągów ekologicznych). W granicach terenów R/E wyznaczona została strefa zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych ze względu na uciążliwość akustyczną dla istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej". Ponadto wyznaczono tereny ZR (zbiornik małej retencji), Z (strefa osadnicza), LS (leśne i zadrzewione). Wskazano również, że ,,ustala się ochronę kompleksów rolniczych przed zainwestowaniem nie związanym z gospodarką rolną, z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Budowa wież elektrowni wiatrowych pozwala na utrzymanie ciągłości kompleksów rolniczych oraz użytkowanie rolnicze terenów wokół nich". Ustalono ochronę pasa terenu wzdłuż istniejącej drogi wojewódzkiej przez utrzymanie jego rolniczego użytkowania i zakaz zabudowy. Ustalono utrzymanie istniejącej drogi powiatowej. Zakłada się utrzymanie linii kolejowej, obecnie nieczynnej. Ustalono konieczność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym należy określić tereny, na których będą lokalizowane elektrownie, tereny z zakazem zabudowy o funkcji mieszkaniowej oraz tereny rozwoju zabudowy.

W załączniku graficznym wyznaczono w szczególności od strony wsi P. i W. strefę zakazu lokalizowania elektrowni wiatrowych oznaczoną R/E, wyodrębnioną od pozostałych terenów R/E przez zaznaczenie granicy strefy i pionowe zakreskowanie.

W materiałach planistycznych zamieszczono prognozę oddziaływania na środowisko, w której podkreślono (s. 78-83), że projekt uchwały nie wyznacza szczegółowej lokalizacji elektrowni, nie ustala ich liczby i charakterystyki, wymaganych odległości. Dopiero w planie miejscowym będzie można minimalizować potencjalne negatywne oddziaływanie przyszłych elektrowni na środowisko. Ocena stopnia tego oddziaływania stanie się możliwa w prognozie dla planu miejscowego oraz na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obecnie przewidziano ochronę przed hałasem, proponująca strefę 500m od terenów mieszkaniowych (ciąg osadniczy Pielgrzymka – Wojcieszyn).

W dniu 13 czerwca 2013 r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał radę gminy P. do usunięcia rażących naruszeń prawa i unieważnienie uchwały w sprawie zmiany studium z dnia ... r. Twierdził, że ustalenia uchwały naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr ... w W.. Działki te znajdują się w granicach obszaru zmiany studium. Zmienione przeznaczenie terenu R/E, które wyklucza zabudowę zagrodową, ogranicza jego uprawnienia właścicielskie, a dodatkowo nie pozwala na przeznaczenie działek pod plantacje sadownicze lub leśne. Następnie skarżący opisał naruszenia prawa przedmiotowego. Nastąpiło naruszenie art. 25a u.s.g., gdyż biorący udział w głosowaniu przewodniczący rady był jednocześnie większościowym współwłaścicielem

(98% udziałów) spółki z o.o., która oddała w dzierżawę grunty przeznaczone pod elektrownie wiatrowe. Uchwała dotyczyła więc interesu prawnego tego radnego. Uchwała podjęta została z uwagi na jego interes majątkowy. Według kolejnego zarzutu, należało wprowadzić zakaz lokalizacji elektrowni w pobliżu zbiornika małej retencji. Zakaz ten powinien dotyczyć także terenu wzdłuż drogi wojewódzkiej, powiatowej i linii kolejowej. Opis zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych znalazł się w dołączonej do wezwania opinii naukowej. Według skarżącego wzajemnie sprzeczne było ustalenie ochrony kompleksów rolniczych i jednocześnie dopuszczenie na ich terenie elektrowni, bez uwzględnienia wpływu ich eksploatacji na możliwość rolniczego użytkowania gruntów. W większym stopniu należało ustanowić ochronę zbiornika wód podziemnych.

Uchwałą z dnia 5 lipca 2013 r. organ uznał wezwanie za bezzasadne. Według uzasadnienia, uchwały w sprawie studium nie należą do uchwał wymienionych w

art. 101 u.s.g., jak też nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ zakwalifikował wezwanie jako skargę powszechną, nie zasługującą na uwzględnienie.

Uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 11 lipca 2013 r.

W dniu 8 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł skargę na uchwałę w sprawie studium do sądu administracyjnego. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu powtórzył twierdzenia i zarzuty zawarte w wezwaniu, wskazując w szczególności na naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, że uchwała narusza zasadę równości, bowiem podobnie położone grunty przewodniczącego rady przeznaczono pod zabudowę (strefa osadnicza Z) nieopodal N. (po przeciwnej stronie obszaru), co jest niezgodne z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (wyroki II SA/Gd 865/10 i II OSK 2316/11). W obszernym wywodzie prawnym skarżący zakwestionował stanowisko organu na temat niedopuszczalności wezwania i skargi do sądu administracyjnego. Na okoliczność udziału przewodniczącego rady w głosowaniu skarżący dołączył odpis protokołu z obrad rady w dniu 11 września 2009 r. Dołączył ponadto wypis z rejestru gruntów, a na rozprawie rysunek studium z zaznaczonym umiejscowieniem działek własnych oraz teren Z.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez wójta i radcę prawnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku legitymacji skargowej w odniesieniu do studium (wyrok II OSK 614/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Nie powinno być wątpliwości co do dopuszczalności skargi.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem przewidzianym w art. 101 ust.1 u.s.g. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i nastąpiło w terminie (art. 53 § 2 p.p.s.a. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W obecnym orzecznictwie sądowym nie wyklucza się możności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium, a jedynie formułuje się surowsze przesłanki uznania tej uchwały za naruszającą interes prawny skarżącego (wyrok II OSK 1573/12, II OSK 2515/11, II OSK 2093/11, II OSK 1765/17). Podkreśla się przy tym wymóg dokonywania tej oceny w ścisłym powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, a to z uwagi na dopuszczalność rozmaitego formułowania ustaleń studium (kwestia ich konkretności i rodzaju wpływu na przyszłe ustalenia planu miejscowego) i zróżnicowanie ich znaczenia dla indywidualnego interesu prawnego określonej strony.

Jak wiadomo, istnieją dwie przesłanki uwzględnienia skargi na uchwałę. Najpierw skarżący powinien wykazać naruszenie przysługującego mu interesu prawnego, o którym twierdził w wezwaniu i skardze. Niewykazanie legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi bez badania zasadności uchwały z prawem przedmiotowym (na ten temat patrz wywód prawny wyroku I OSK 860/10 zbieżny z poglądem prawnym Sądu). Po wykazaniu naruszenia interesu prawnego Sąd kontroluje legalności uchwały w dwóch aspektach, a mianowicie jej zgodności z prawem, ale także czy nie nastąpiło ewentualne nadużycie władztwa planistycznego gminy, przy czym kontrola odbywa się w ramach przysługującego skarżącemu interesu prawnego (patrz wyroki II OSK 1716/07 i II SA/Łd 762/11 oraz Igor Zachariasz komentarz do art. 28 u.p.z.p. w Lex).

W nin. sprawie skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Działki rolne skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym w uchwale symbolem R/E w granicach strefy zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych. Charakterystyka tej strefy uwzględnia wyłącznie zmieniane przeznaczenie terenu, adresując pewien zakaz w odniesieniu do inwestora wież. Nie obejmuje natomiast regulacji związanej z potrzebami rolników, w tym skarżącego, co nie pozwala na wykluczenie, że w stosunku do niego dopuszczone zostało ustanowienie w planie miejscowym zakazu zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej. Uchwała przyjmuje założenie braku wpływu działalności przemysłowej na tym terenie, w postaci uruchomienia elektrowni wiatrowych, na możliwość i zakres czy rodzaj rolniczego korzystania z tego terenu. Uzasadnione były realne obawy skarżącego, że w rzeczywistości zmienione przeznaczenie terenu w istotny sposób ograniczy możność jego rolniczego wykorzystania. Ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale, odnoszące się do części obszaru (cześć terenu R/E w granicach strefy) w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności przez zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, wprowadzenie zakazu zabudowy i ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Z przytoczonego już orzecznictwa sądowego wynika, że interes prawny skarżącego wywodzi się z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na treść ustaleń zaskarżonej uchwały w powiązaniu z art. 9 ust. 4 i

art. 20 ust.1 u.p.z.p., a także art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 28. Zakres i szczegółowość ustaleń zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżącego bezpośrednio wpływa na treść ustaleń planu miejscowego mających wpływ na ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości stanowiącej jego własność. Ewentualna obrona sfery prawnej skarżącego dopiero na etapie kwestionowania ustaleń planu miejscowego mogłaby być spóźniona i bezskuteczna.

W ocenie Sądu omawiane ustalenia uchwały nie zostały podjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i naruszały

art. 10 ust.1 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zastrzeżenia nasuwa niejednoznaczne określenie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i terenów wyłączonych spod zabudowy (pkt 2 cyt. przepisu). Wprawdzie w dacie podejmowania uchwały nie obowiązywał art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ale oczywisty sens tego przepisu dałby się wydedukować również z dotychczasowych unormowań. O braku doprecyzowania istotnych ustaleń była już mowa. Jednoczesne przeznaczenie części terenu jako R i jako E, mogło nasuwać uwagi krytyczne podniesione trafnie w skardze, szczególnie gdy to ostanie oznaczenie przewidziano dla strefy wyłączonej spod lokalizacji wież. Dodanie do R przeznaczenia opisanego powyżej jako E było w tej sytuacji niejasne i mogące nasuwać obawy lub niepewność w tym zakresie.

Jak już wskazano, z treści zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnień organu wyrażonych w nawiązaniu do wezwania i skargi wynika niewątpliwie, że gmina podejmując uchwałę uwzględniła wyłącznie interes inwestora elektrowni wiatrowych i związane z nim interesy (zapewne przede wszystkim majątkowe) gminy. Organ w ogóle nie odniósł się do sytuacji i potrzeb skarżącego i całkowicie pominął przedstawione przez niego twierdzenia i zarzuty. Wskazywało to wprost, w sposób wyraźny, na nadużycie władztwa planistycznego. Byłby to wręcz typowy przykład tego nadużycia (na ten temat patrz wywody w wyrokach II OSK 1725/11 oraz uwagi Huberta Izdebskiego w Lex). Istotne jest spostrzeżenie, że materialnoprawnym ograniczeniem swobody korzystania z władzy dyskrecjonalnej jest zasada proporcjonalności. Proporcjonalność stanowi ogólną zasadę prawa Unii Europejskiej. Zasada ta w krajowym porządku prawnym wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i odnoszona jest do stanowienia prawa, w tym do uchwalania studium, ale także do aktów stosowania prawa. Zasada proporcjonalności obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej. Zasada ta jest uwzględniana dosyć często o orzecznictwie z zakresu planowania przestrzennego. Możność ograniczenia prawa własności uzależniona jest od poszanowania zasady proporcjonalności tj. zakazu nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Kształtując politykę przestrzenną organ musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W nin. sprawie organ w ogóle nie przedstawił kryteriów wyboru jednego z tych wymogów i nie wyważał interesu prywatnego i publicznego (por. powołany wyrok).

Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę w części zapewniającej ochronę naruszonego interesu prawnego skarżącego. Uwzględnienie to nie mogło polegać na stwierdzeniu nieważności uchwały (art. 94 u.s.g. i wyrok II OSK 1589/11). Nie miało miejsca naruszenie art. 25 u.s.g. Zakaz uczestnictwa radnego w głosowaniu odnosi się do uchwał dotyczących bezpośrednio jego interesu prawego. Nieistotne są motywy czy intencje towarzyszące decyzji o uchwaleniu danego aktu normatywnego czy w jego określnym kształcie, bądź pośrednie skutki regulacji prawnej korzystne dla radnego. Radny nie może więc głosować w swojej niejako sprawie, z możliwym naruszeniem interesu gminy. Nie dotyczy to głosowania uchwały w sprawie studium (na ten temat szerzej w komentarzu do art. 25a w Lex A. Jochymczyk, w glosie

A. Rzeteckiej – Gil przy wyroku III SA/Lu 414/07 w Lex oraz w wyroku IV SA 4929/03). Pozostałe zarzuty skargi dotyczyły albo pewnych zaniechań organu, kiedy należało ustanowić pełniejszą ochronę pewnych obiektów, albo zmierzały do pozbawienia radnego korzyści wynikających z realizacji uchwały. Pominięte, a w ocenie skarżącego istotne postanowienia uchwały, nie stanowiły nakazanych ustawowo elementów studium, zaś ten i pozostałe zarzuty pozostawały poza sferą chronionych interesów prawnych skarżącego.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 151, art. 152 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.

PM 29.11.2013 r.