Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Łd 60/07 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od D. R. na rzecz Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. – do załatwienia wniosku D. R. z dnia [...], w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu [...] D. R. wystąpił do Wójta Gminy L., będącego Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., o udostępnienie protokołu z posiedzenia tejże Komisji z dnia [...], na którym podejmowane były zagadnienia związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

Pismem z dnia [...], Przewodniczący Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. poinformował D. R., iż wniosek o udostępnienie protokołów zostanie rozpatrzony na najbliższym posiedzeniu Komisji.

Od tego pisma, w dniu [...] D. R. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej, natomiast w przedmiotowej sprawie w dniu [...], nie została wydana decyzja, lecz jedynie pismo zawierające informację o terminie rozpatrzenia wniosku z dnia [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 21 i art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, D. R. wniósł między innymi o nakazanie Wójtowi Gminy L., będącym zarazem Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji.

W wykonaniu zarządzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2007 r., skarżący został wezwany do sprecyzowania, czy skarży pismo Wójta Gminy L. z dnia [...], czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], czy też wnosi skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił, iż złożona skarga jest skargą na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, czyli Wójta Gminy L.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. – do załatwienia wniosku D. R. z dnia [...], w terminie 14 dni.

Sąd wskazał, że art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. W ocenie Sądu natomiast, w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie ma podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie wskazuje takich środków zaskarżenia, wprowadza natomiast zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych są gminnymi organami pomocniczymi, które realizują zadania publiczne z zakresu zadań własnych gminy, co w konsekwencji daje podstawę do stwierdzenia, iż w świetle art. 19 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej organy te mają między innymi obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie, żądanie wnioskodawcy z dnia [...], nie zostało uwzględnione, jak również nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani informacja, o której mowa w art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym Sąd uznał, że Wójt Gminy L. będący Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. pozostaje w bezczynności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Wójt gminy L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 ust 1 i 2 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), przez przyjęcie, iż pismo D. R. z dnia [...] jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji, że skarga D. R. była skargą na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz przez ustalenie, iż protokoły Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. jako organu pomocniczego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, w całości mają przymiot informacji publicznej i winny być udostępniane bez ograniczeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pisma D. R. z dnia [...] nie można potraktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to pismo w sprawie indywidualnej, jaką jest postępowanie, które toczyło się w stosunku do strony przeciwnej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w której Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. udzielała opinii.

Wójt gminy L. zaznaczył, że D. R. mógł i może zapoznawać się z aktami sprawy zgromadzonymi w tym postępowaniu, stosowanie do treści art. 73 § 1 k.p.a., co też wielokrotnie czynił, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego w aktach sprawy materiału.

W ocenie organu nie można jednak oczekiwać, aby udostępniał on protokoły Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w całości, bowiem o ile gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych można w całości potraktować jako informację publiczną, o tyle protokoły z posiedzeń organu opiniującego jakim jest Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, już nie. Zawierają one bowiem informacje dotyczące prowadzenia polityki antyalkoholowej w stosunku do konkretnych osób, które kieruje się na leczenie odwykowe, informacje z wywiadów tak zwanych informacji wrażliwych w zakresie bezpieczeństwa rodzinnego rodzin dotkniętych problemem alkoholizmu. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że już w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt. II SA/Bk 180/2002, Sąd ten podkreślił, iż nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. R., wniósł o jej oddalenie, i w obszernym uzasadnieniu przychylił się do stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych są gminnymi organami pomocniczymi, które realizują zadania publiczne z zakresu zadań własnych gminy, co w konsekwencji daje podstawę do stwierdzenia, iż w .świetle art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) organy te mają między innymi obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów ze swoich obrad.

Sąd zatem dokonał analizy pojęcia informacji publicznej pod względem podmiotowym, nie biorąc pod uwagę, że pod względem przedmiotowym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy.

D. R. złożył w dniu [...] wniosek o udostępnienie protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. wskazując, że na posiedzeniu tym podejmowano zagadnienia dotyczące jego działalności gospodarczej. Natomiast w piśmie z dnia [...] skierowanym do Samorządu Kolegium Odwoławczego w Ł. podał, że żądanie swoje opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i że interesują go protokoły dotyczące jego działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie nie znajduje zatem zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż D. R. nie domagał się odpowiedzi na pytanie o fakty objęte zakresem tej ustawy (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, Lex nr 137863).

Zawarty zatem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzut bezczynności Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. mógłby być uznany za zasadny tylko wówczas, gdyby wnioskodawcy nie udostępniono w terminie ustawowym informacji będącej bez żadnej wątpliwości informacją publiczną.

Notabene przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, gdyż w dniu [...] działający w imieniu Wójta Gminy w L. – Sekretarz Gminy L. F., wystosował do D. R. pismo w związku z wystąpieniem z dnia [...] w sprawie udostępnienia protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., z prośbą o przybycie w dniu [...] do Urzędu Gminy L. w celu zapoznania się z dokumentami dotyczącymi sprawy.

Oznacza to, iż zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Na zasadzie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że druga strona nie przyczyniła się do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji.