Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 12/25 w sprawie z wniosku J. M. o wymierzenie H. sp. z o.o. z siedzibą w G. grzywny z powodu nieprzekazania skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w punkcie 1 postanowienia z dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 12/25 wymierzył H. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także jako: Spółka) grzywnę w wysokości 500 złotych za nieprzekazanie skargi J. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie, a w punkcie 2 postanowienia zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w art. 4 bardzo szeroko określają podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej zostały objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Jego zakres koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom. W konsekwencji, o tym czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, decyduje ustalenie, czy wykonuje on zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił jednak, że okoliczności tej nie można przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi.

Sąd I instancji zaznaczył, że ocena, czy złożona skarga należy do sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez podmiot skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę. Nawet uzasadnione przekonanie podmiotu, do którego wniesiono skargę, że skarga ta jest niedopuszczalna, gdyż np. spółka nie jest organem, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem nie organ (podmiot, do którego wniesiono skargę), lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta. Swoje zdanie w tej kwestii skarżony podmiot ma prawo wypowiedzieć tylko i wyłącznie w odpowiedzi na wniesioną skargę, którą ma obowiązek przekazać sądowi administracyjnemu.

Konkludując, zdaniem Sądu I instancji przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem podmiotu, którego bezczynność zaskarżono. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot, którego bezczynność jest skarżona, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każda bowiem instytucja, oznaczona w skardze jako organ administracji, za pośrednictwem którego ta skarga jest wnoszona, jest obowiązana do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dokumentów dołączonych do wniosku, a co nie zostało zakwestionowane przez Spółkę, skarga skarżącego w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do Spółki w dniu 28 maja 2025 r., a zatem 15-dniowy termin do przekazania skargi i akt wraz z odpowiedzią na skargę upłynął w dniu 12 czerwca 2025 r. Jednak jak zauważył Sąd I instancji skarga wraz z aktami nie została przekazana do Sądu do dnia orzekania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził więc, że powyższe oznacza, że w sprawie wystąpiła przesłanka formalna (nieprzekazanie skargi wraz z aktami administracyjnymi) i okoliczności uzasadniające wymierzenie Spółce grzywny. Skoro skargę złożono do H. sp. z o.o. z siedzibą w G., to Spółka ta powinna przekazać skargę do Sądu, stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniła. W ocenie Sądu I instancji uzasadnia to wymierzenie Spółce grzywny za niedopełnienie obowiązków ustawowych i uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia swych praw przed Sądem w sprawie bezczynności dotyczącej rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji zaznaczył, że określając wysokość grzywny miał na względzie zarówno charakter sprawy będący przedmiotem skargi, fakt braku przekazania skargi wraz z aktami, jak również fakt, że Spółka pozostawała w błędzie, co do braku obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że grzywna w wysokości 500 złotych pozwala na osiągnięcie w niniejszej sprawie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zdaniem Sądu I instancji, wymierzenia grzywny powinien stanowić dla podmiotu, za pośrednictwem którego skarżący wniósł skargę, wystarczającą podstawę do realizacji obowiązków nałożonych na niego w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wyciągnięcia stosownych wniosków na przyszłość.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Spółki, w którym wniosła ona o zawieszenie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2025 r. na podstawie 196 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 12/25 i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie na podstawie art. 197 § 2 w związku z art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uznanie, że zażalenie jest oczywiście usprawiedliwione i o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skarżonego postanowienia z dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 12/25 i umorzenie postępowania zgodnie z pierwotnymi wnioskami Spółki z pisma z dnia 7 sierpnia 2025 r., a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego dla Spółki wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego nieprawidłową subsumpcję i uznanie, że zaistniały przesłanki i została wypełniona norma prawna zezwalająca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na nałożenie na Spółkę grzywny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 54 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na niewypełnieniu hipotezy normy prawnej w zakresie pojęcia organu i uznanie, że Spółka jest organem w świetle naruszonego przepisu, co skutkowało nałożeniem na Spółkę grzywny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich ustaleniach, czy Spółka w ramach niniejszej sprawy jest organem, na który można nałożyć grzywnę w trybie art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spółka podniosła w uzasadnieniu zażalenia, że aby móc nałożyć na podmiot (Spółkę) grzywnę w trybie art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koniecznym jest ustalenie czy doszło do nieprzekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, a także odpowiedzią na skargę w określonym terminie (Spółka nie zaprzeczyła tym okolicznościom, co pozwalało Sądowi I instancji w sposób prawidłowy ustalić spełnienie dyspozycyjnej części normy) i czy tego zaniechania dopuściła się Spółka. W ocenie Spółki nałożenie grzywny przy wypełnieniu jedynie części normy (dyspozycyjna cześć normy prawnej), bez wypełnienia tzw. hipotezy (bez ustalenia adresata normy prawnej) stanowi istotne naruszenie prawa.

Spółka nie zgodziła się bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodnie z którym "nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot którego bezczynność jest zaskarżona, jest istotnie organem administracji", bowiem dla prawidłowego zastosowania art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nałożenia w trybie tego artykułu grzywny na Spółkę koniecznym było ustalenie, czy jest ona w tym konkretnym przypadku organem (administracji publicznej). Uznając wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za prawidłową w tym zakresie można uznać, że każdy podmiot, nawet osoba prywatna, niemająca żadnego związku z informacją publiczną, gdy nie udzieli wnioskującemu odpowiedzi, a ten złoży za pośrednictwem tego podmiotu skargę na jej bezczynność, jest ona zobowiązana do skompletowania i uporządkowania akt sprawy, sporządzenia odpowiedzi na skargę i przesłania jej do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Taka interpretacja stanowi w ocenie Spółki nadużycie prawa, czego jej zdaniem dopuszcza się zresztą sam skarżący w niniejszej sprawie składając wnioski do kolejnych podmiotów, a następnie składając na te podmioty skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych, a także o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dodatkowych dokumentów wskazanych w odpowiedzi na zażalenie. Skarżący wskazał, że zgadza się z orzeczeniem Sądu I instancji oraz dodał, że argumentacja Spółki podniesiona w zażaleniu, dotycząca braku statusu podmiotu zobowiązanego, jest chybiona przede wszystkim z tego powodu, że została przedstawiona w niewłaściwym piśmie procesowym — zażaleniu zamiast w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez wnioskodawcę wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej "organem, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" jest adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są jednak wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie Spółce grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia Spółki w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny Spółka obowiązek ten wypełniła. Sąd I instancji przywołał także wskazywane przez Spółkę powody niedotrzymania terminu, związane z przekonaniem o tym, że obowiązek przekazania skargi do Sądu nie obowiązuje Spółki, która jej zdaniem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przy tym ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione. Słusznie przy tym wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że badanie sprawy pod kątem spełnienia zakresu podmiotowego u.d.i.p. nastąpi dopiero w toku merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, nie zaś na etapie oceny wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi do Sądu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.

Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez skarżącego w odpowiedzi na zażalenie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.

Odnosząc się natomiast do wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego, jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.