Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. P. W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 93/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. P. W. w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 93/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i zasądzając od Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] czerwca 2011 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wyników egzaminu gimnazjalnego (część matematyczno – przyrodnicza) z sesji wiosennej 2011 r., poprzez wypełnienie i odesłanie załączonego do wniosku formularza.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W., działając na podstawie art. 14 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników egzaminu gimnazjalnego – część matematyczno – przyrodnicza z roku szkolnego 2010/2011.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej przez J. K. formie nie jest możliwe, gdyż nie gwarantuje ochrony uczniów przed identyfikacją ich danych osobowych oraz uzyskanych przez nich wyników egzaminu gimnazjalnego. Wskazano, że podjęto działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku. W tym celu pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Gimnazjum poinformował zainteresowanego o niejasności sposobu wypełnienia załączonego do wniosku wzoru oraz zobowiązał J. K. do przedstawienia wyjaśnień bądź legendy do wzoru, jak również poinformował wnioskodawcę o konieczności złożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma, ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pod rygorem umorzenia postępowania o udostępnienie żądanej informacji. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony J. K., postępowanie o dostęp do informacji publicznej umorzono. Decyzję doręczono J. K. w dniu [...] września 2011 r.

W dniu [...] września 2011 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. o uzupełnienie decyzji, poprzez wskazanie organu odwoławczego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r. Postanowienie to zostało doręczone J. K. w dniu [...] października 2011 r.

W dniu [...] października 2011 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. o uzupełnienie wydanego w dniu [...] października 2011 r. postanowienia, poprzez wskazanie podstawy prawnej twierdzenia, że od tego postanowienia nie przysługuje stronie zażalenie.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. odmówił uzupełnienia swej decyzji z dnia [...] września 2011 r. oraz postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Pismo to doręczono wnioskodawcy dnia [...] listopada 2011 r.

W dniu [...] listopada 2011 r. J. K. złożył Dyrektorowi Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r.

Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dyrektor Gimnazjum stwierdził, że wnioskodawca nie wypełnił spoczywającego na nim, na mocy art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązku ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji w formie wskazanej w powiadomieniu z dnia [...] czerwca 2011 r., a tym samym decyzja z dnia [...] września 2011 r. jest prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję J. K. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie można mu zarzucić bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. została podjęta z naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, gdyż wydał ją organ niewłaściwy. Zdaniem Sądu, Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. nie był organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od własnej decyzji wydanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie znajdował do niego zastosowania przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), skoro niewątpliwie nie zalicza się on do kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie. W stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum znajdzie zastosowanie art. 17 pkt 3 kpa, stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2, organami wyższego stopnia są – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych zapisów. Powyższy przepis pozwala uznać organ prowadzący szkołę za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecenia usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi oraz sprawowanie władzy zwierzchniej nad tym podmiotem. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. był nie Dyrektor Gimnazjum, lecz Burmistrz Wolsztyna. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana przez Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w Wolsztynie z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, zaś w oparciu o art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Dyrektor Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor Gimnazjum jest organem władzy publicznej, o którym mowa w tym przepisie;

2. art. 127 § 2 w związku z art. 17 § 3 kpa w związku z art. 34a, art. 3 pkt 5 oraz art. 5c pkt 3 ww. ustawy o systemie oświaty w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaliczeniu Dyrektora Gimnazjum do organów władzy publicznej, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji nieuprawnionej konstatacji, że odwołanie od decyzji Dyrektora Gimnazjum o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wydanej w trybie art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien rozpoznać odpowiedni organ nadrzędny, tj. organ jednostki samorządu terytorialnego, której kompetencje winny być wykonane w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza Wolsztyna;

3. art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw, i uznanie, że decyzja Dyrektora Gimnazjum z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana przez organ niewłaściwy i jest nieważna, co należy uznać za nieuprawnione;

4. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niezastosowaniu tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do jego stosowania, co wynika z konieczności uznania Dyrektora Gimnazjum za podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (gimnazjum stanowiące jednostkę budżetową samorządu gminnego), która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym;

5. art. 17 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Dyrektor Gimnazjum nie był uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy związanej z umorzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na przedstawione zarzuty, autor skargi kasacyjnej wyjaśnił w jej motywach, że Dyrektor Gimnazjum nie posiada przymiotu organu władzy publicznej, toteż w sprawach o dostęp do informacji publicznej Dyrektor Gimnazjum, wydając decyzję na podstawie przedmiotowej ustawy, rozpoznaje także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w takiej sytuacji odwołanie nie przysługuje z uwagi na brak organu wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy kasacyjne zostały jedynie oparte o zarzuty naruszenia prawa materialnego, zaś ich istota wyłania zagadnienie prawne, jakim jest ustalenie, czy dyrektor publicznego gimnazjum jest organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do problematyki zaliczenia dyrektora gimnazjum do organów władzy publicznej, co wywiera skutek w postaci ustalenia trybu załatwienia odwołania od decyzji tego organu, umarzającej postępowanie, wydanej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wskazanie odpowiedniego organu nadrzędnego, jako organu właściwego, na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, tj. Burmistrza Wolsztyna.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania wobec tego organu art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku odmowy udostępnienia przez ten podmiot informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji.

Nie ulega wątpliwości, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tegoż majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z jego użytkownikami.

Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. o sygn. akt I SA 2521/00, niepubl.).

Władztwo zakładowe, jakim dysponuje szkoła publiczna, uprawnia ją do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Jednak zakres świadczonych usług zakładu obejmuje nie tylko kwestie oświatowe, ale także realizację obywatelskiego prawa do informacji na temat jego funkcjonowania. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu szkoły publicznej w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji powinno być traktowane jako akt władztwa zakładowego, a szkoła publiczna powinna zostać zaliczona do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy, odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Stosownie do treści art. 127 § 1 i § 2 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum jest organ prowadzący szkołę na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z kolei w myśl art. 5c pkt 3 ww. ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 34a tej samej ustawy, wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji, wobec wielości sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczyły błędnego zaliczenia Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. P. W. w W. do organów władzy publicznej, żaden z tych zarzutów nie był trafny i nie mógł odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku, wszak w sprawach o dostęp do informacji publicznej od decyzji podjętej w trybie przedmiotowej ustawy przez dyrektora publicznego gimnazjum stronie przysługuje odwołanie do organu prowadzącego szkołę, jako organu wyższego stopnia.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.