I SA/Bk 691/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-01-30	
Data wpływu	2018-12-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Andrzej Melezini
Małgorzata Anna Dziemianowicz /sprawozdawca/
Wojciech Stachurski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Przeciwdziałanie alkoholizmowi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 487; art. 1, art. 2, art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 2 i 4.	
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2018 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 3935. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz

art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm., dalej powoływana jako u.w.t.p.a.). W § 2 wyżej wskazanej ustalono zasady usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych

do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Postanowiono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 20 m od: a) szkół, przedszkoli i żłobków, b) domów dziecka; c) obiektów sakralnych

i cmentarzy. Określono też sposób mierzenia ww. odległości.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Sądu Prokurator Regionalny w B., zarzucając jej:

1/ rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1

pkt 4 u.w.t.p.a., polegające na postanowieniu w § 2 pkt 1 w/w uchwały, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od szkół, przedszkoli i żłobków (ppkt a), domów dziecka (ppkt b) oraz obiektów sakralnych i cmentarzy (ppkt c), która

to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich;

2/ rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r.

o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310 – dalej jako "ustawa zmieniająca") w zw. z § 126 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) polegające na uchyleniu mocą § 4 zaskarżonej uchwały: uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z 2008 r. Nr 181, poz. 1800) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z 2003 r. Nr 50, poz. 1406, z 2006 r. Nr 244, poz. 2387), które to akty prawne zostały uchylone z mocy prawa z dniem 10 września 2018 r. na mocy przepisu art. 4 ustawy zmieniającej.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności

§ 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

a tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Celem jaki przyświecał prawodawcy przy tworzeniu przepisów u.w.t.p.a. było ograniczenie dostępności napojów alkoholowych dla społeczeństwa, przede wszystkim dla osób nieletnich i nadużywających alkoholu, zapobieganie chorobom alkoholowym oraz walka z nimi, a także kontrola sprzedaży alkoholu. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania

to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Odwołując się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że przyjęcie rozwiązania w § 2 pkt 1 ww. uchwały stanowi naruszenie realizacji zadań postawionych przed Radę na mocy art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej Prokurator stwierdził, że z brzmienia tego przepisu wynika, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a., zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 3 u.w.t.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu

9 marca 2018 r. Stąd uchwały wydane na podstawie przepisów u.w.t.p.a.

w brzmieniu sprzed nowelizacji zostały derogowane z mocy prawa z dniem

9 września 2018 r. Uchylanie uchwał derogowanych z mocy prawa przez Radę Miejską jest bezprzedmiotowe i oczywiście błędne, albowiem uchylono akty prawa miejscowego już nieobowiązujące z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Rada zwróciła uwagę, że u.w.t.p.a. zawiera szereg narzędzi za pomocą, których cel ustawy może zostać zrealizowany. Ustalanie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych można zakwalifikować jako realizację zadania polegającego na ograniczeniu dostępności alkoholu. Przedmiotowe zadanie realizowane jest również za pomocą regulowania działalności związanej ze sprzedażą napojów alkoholowych poprzez konieczność uzyskania zezwolenia na przedmiotową działalność, limitowanie liczby zezwoleń możliwych do wydania na terenie danej gminy, zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach oraz zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, nieletnim lub na kredyt. Analiza ww. "narzędzi" służących do osiągnięcia celu ustawy poprzez ograniczenie dostępności alkoholu może prowadzić do wniosku, że ustalenie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest raczej narzędziem służącym do zapewnienia porządku publicznego, a nie ograniczenia dostępności alkoholu. Wątpliwym jest aby bliska odległość miejsc sprzedaży alkoholu od miejsc takich jak szkoły, przedszkola żłobki lub domy dziecka miała wpłynąć na ilość spożywanego przez społeczeństwo alkoholu. W tym celu obowiązuje przecież zakaz sprzedaży alkoholu osobom nieletnim. Bliska odległość miejsc sprzedaży alkoholu w pobliżu obiektów sakralnych i cmentarzy sama w sobie też nie powinna wpływać na zwiększenie dostępności alkoholu. Rada danej gminy określając minimalną odległość miejsc sprzedaży

i podawania alkoholu od miejsc chronionych działa raczej w celu wyeliminowania możliwości kontaktu osób spożywających alkohol z osobami nieletnimi lub korzystającymi z sakramentów. W tym przypadku celem nadrzędnym jest więc szeroko rozumiany porządek publiczny, a nie ograniczanie dostępności alkoholu, co uzyskuje się poprzez regulowanie działalności w formie zezwoleń oraz ich liczby na terenie danej gminy. Ocena czy określona odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych zapewnia zachowanie porządku publicznego na odpowiednim poziomie w danej gminie powinna pozostawać

w wyłącznej gestii rady gminy. Ewentualna ocena Sądu w tym zakresie nigdy nie byłaby dokonywana pod kątem zgodności z prawem a dotyczyłaby jedynie weryfikacji celowości zastosowania danego rozwiązania, co nie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Ustawodawca formułując upoważnienie ustawowe dla rad gmin do określenia zasad usytuowania na ternie gminy miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych nie określił jakichkolwiek ograniczeń w zakresie ustalania odległości tych miejsc od obiektów chronionych. Przedmiotowych ograniczeń nie powinien wprowadzać również Sąd powołując się na cel ustawy.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Rada wskazała, że nie kwestionuje wadliwości § 4 uchwały w zakresie wskazywanym przez Skarżącego. Przedmiotowa wadliwość powinna być jednak rozpatrywana w charakterze nieistotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego paragrafu uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, Sąd uznał za celowe odniesienie do kwestii zdolności procesowej burmistrza S. do reprezentowania Rady Miejskiej w S. w niniejszym postępowaniu. Pismem procesowym z dnia 17 stycznia 2019 r. Prokurator wnosił o zobowiązanie Rady Miejskiej w S. do potwierdzenia stanowiska zajętego przez Burmistrza S. w odpowiedzi na skargę Prokuratora uznając, iż Rada Miejska, która jest organem stanowiącym gminy może mieć odrębne od Burmistrza stanowisko w przedmiocie skargi Prokuratora. Wniosek taki oparł o analizę kompetencji i pełnionych funkcji takich organów jak Burmistrz i Rada Miasta, a także posiłkowo o analizę art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Ustosunkowując się do wniosku Prokuratora Sąd uznał, iż brak jest przesłanek do jego realizacji. Miał przy tym na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze I OPS 3/12 ( zbiór LEX 1225396). Stanowi ona, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ( art. 26§ 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ma wójt ( burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Pogląd wyrażony w cytowanej uchwale jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i w całości akceptowany przez tut. Sąd.

Przyjmując zatem, iż regułą jest reprezentacja Rady Miasta przez burmistrza Sąd analizował przedmiot postępowania pod kątem zapewnienia Radzie Miasta prawa do ochrony sądowej. Ani Prokurator, ani też pełnomocnik organu nie wskazywali na istnienie w sprawie szczególnych okoliczności, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady prawa do ochrony sądowej. Przedmiotem postępowania jest uchwała Rady Miasta dotycząca realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zakwestionowana na skutek skargi Prokuratora uchwała jest w całości akceptowana przez Burmistrza, który w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd tożsamy z treścią uchwały Rady Miasta, a odmienny od poglądu skarżącego. Sąd nie dopatrzył się kolizji interesów rozbieżnych pomiędzy Burmistrzem a Radą, która mogłaby mieć miejsce np. w kwestii wynagrodzenia burmistrza ustalonego przez Radę, a mogłaby skutkować niezapewnieniem Radzie należytej ochrony praw w postępowaniu sądowym.

Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora i przyjął za prawidłową reprezentację Rady Miasta w niniejszej sprawie przez Burmistrza. Zauważył przy tym, iż podzielenie stanowiska Prokuratora wraz z powołaną przez niego we wniosku argumentacją, prowadziłoby do sprzecznych z ustawą procesową wniosków, iż w każdej w zasadzie sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym niezbędne byłoby uzyskiwanie dodatkowego stanowiska Rady akceptującego pogląd burmistrza wyrażony w skardze bądź odpowiedzi na nią.

Przechodząc do meritum - kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 1 skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

W § 2 zaskarżonej uchwały ustalono, iż miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: (a) szkól, przedszkoli i żłobków, (b)domów dziecka (c) kościołów i cmentarzy.

Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy S., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

W ocenie Sądu określona w § 2 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczna i nieefektywną.

Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 2 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie II. 2) skargi rację należy przyznać Prokuratorowi, iż uchylanie uchwał derogowanych z porządku prawnego mocą ustawy, jest oczywiście błędne i bezprzedmiotowe. Z powyższą oceną zgodził się także pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę.

Ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z dnia 6 lutego 2018 r. nr 310) weszła w życie w dniu 9 marca 2018 r. W art. 4 zawarte są przepisy przejściowe wskazujące, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem wszystkie dotychczasowe uregulowania wynikające z uchwał Rady Miejskiej w S. dotyczące materii ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi utraciły moc –w oparciu o przepisy ustawy – z dniem 9 września 2018 r. Oczywiście zbędne w tej sytuacji było podejmowanie w tym zakresie w dniu 20 września 2018 r. uchwały w zakresie § 4. Mogło ono bowiem stwarzać mylne wrażenie, że w okresie pomiędzy 9 a 20 września 2018 r. derogowane z mocy ustawy uchwały obowiązują. Zasady prawidłowej legislacji i poprawności budowania aktów normatywnych nakazywały Sądowi ingerencję także w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.