Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 142/20 w sprawie ze skargi A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 16 września 2020 r., I SA/Bk 142/20 oddalił skargę A. w [...] (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji niewykorzystanej w terminie.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2014 r. określił Stowarzyszeniu zobowiązanie z tytułu przypadającej do zwrotu 6.026,77 zł stanowiącej niewykorzystaną w terminie część dotacji udzielonej Stowarzyszeniu w 2012 i 2013 r. na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w związku z prowadzeniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej i Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. Powodem wydanie tej decyzji było to, że Stowarzyszenie z otrzymanych dotacji finansowało także "działalność wspomagającą" szkół, które nie były związane z kształceniem, wychowaniem i opieką.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z [...] grudnia 2019 r. uchyliło decyzję Starosty w części punktu 2. rozstrzygnięcia, tj. wskazującej termin zwrotu należności wraz z odsetkami oraz numer rachunku bankowego, i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części, tj. punktu 1. rozstrzygnięcia (określenie przypadającej do zwrotu części dotacji) utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 90 ust. 3g (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: uso) – dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. SKO uznało, że dotacje udzielone w latach 2012-2013 nie miały charakteru wyłącznie podmiotowego. Gdyby tak było, beneficjent mógłby przeznaczyć dofinansowanie na dowolny cel związany z jego działalnością. Tymczasem w cytowanym przepisie wyraźnie wskazano cel wykorzystania otrzymanych środków: wyłącznie zadania szkoły (lub placówki), i to nie każde, lecz tylko te w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

SKO stwierdziło, że wydatki wykazane zakwestionowanymi fakturami nie miały związku z bieżącą działalnością szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, lecz służyły celom wskazanym w art. 5 ust. 7 uso. SKO wskazało, że chodzi o wydatki na łączną kwotę 6.026,77 zł wymienione w załączniku nr 2 (tabela l) do protokołu kontroli w punktach: 2-5, 7, 8, 10-21, 25-31, które służyły zapewnieniu warunków działania szkoły (np. artykuły higieniczne), materiałów dydaktycznych (np. lakiery, żele, szampony itp.), obsługi administracyjnej i organizacyjnej (np. artykuły i usługi związane z organizowaniem zebrań rady pedagogicznej, druki świadectw, dzienników lekcyjnych, promocja w prasie), wykonaniu remontów i prac porządkowych na terenie szkół. SKO zaznaczyło, że Starosta nie podważał bieżącego charakteru tych wydatków. Zakwestionowano natomiast ich związek z zadaniami realizowanymi przez szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka) i uznano, że ich sfinansowanie było obowiązkiem organu prowadzącego szkoły.

Stowarzyszenie, w skardze do WSA, zaskarżyło decyzję SKO w części, tj. co do punktu 2. i zarzuciło rażące naruszenie:

- art. 90 uso, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 90 uso, może zostać wypłacona po zakończeniu roku budżetowego, na który została przyznana lub z naruszeniem terminu wynikającego z tego przepisu z jednoczesnym wymogiem jej rozliczenia wydatkami poniesionymi w roku budżetowym, w którym został zakończony;

- art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ufp), polegające na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej;

- art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji RP, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 2a uso – dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast z art. 90 ust. 3d uso – w brzmieniu obowiązującym od 22 marca 2009 r. – wynika, że ww. dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Z przytoczonych przepisów wynika, że dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 2a uso ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie obejmować może jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę (art. 90 ust. 3d uso). Jednocześnie z brzmienia art. 5 ust. 7 pkt 3 uso wynika, że w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nienależących do zadań realizowanych przez szkołę, mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie pewnych towarów i usług na potrzeby szkoły. Wspomniany przepis obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków i materiałów. W cytowanym przepisie wyraźnie wskazano cel wykorzystania otrzymanych środków: wyłącznie zadania szkoły (lub placówki), i to nie każde, lecz tylko te w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

WSA wskazał, że SKO nie zgadza się z poglądem, że dokonana w 2015 r. zmiana art. 90 ust. 3d uso miała charakter doprecyzowujący i była potwierdzeniem praktyki interpretacyjnej tego przepisu dopuszczającej wykorzystanie dotacji na wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę. Niewątpliwie praktyka taka funkcjonowała, jednak była ona niezgodna z prawem. WSA podkreślił, że ustawodawca co najwyżej usankcjonował błędną praktykę beneficjentów dotacji. Takie usankcjonowanie (rozszerzenie zakresu celów wykorzystania dotacji) nie może jednak wywoływać skutków wstecz. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 90 ust. 3d uso pozwala na wyprowadzenie wniosku przeciwnego do tego zaprezentowanego w skardze: powołany wyżej przepis należało interpretować ściśle, z uwzględnieniem wyraźnego podziału na zadania oświatowe szkoły oraz zadania organu prowadzącego szkołę (por. wyroki I SA/Gl 371/15, II GSK 1769/14, I SA/Bk 6/13, II GSK 916/13). WSA dodał, że przyjęcie poglądu skarżącego przeczy idei pewności prawa. Oto bowiem może się okazać, że każda kolejna zmiana ustawy (poszerzająca zakres uprawnień beneficjentów dotacji) będzie odnosiła skutek "ex tunc" stanowiąc "doprecyzowanie" wcześniejszych katalogów zawierających uprawnienia. Z takim podejściem do wykładni prawa nie można się zgodzić. Zdaniem WSA, w latach 2012-2013 ustawodawca wyraźnie rozróżniał zadania oświatowe szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (art. 90 ust. 3d uso), na które można było przeznaczyć dotację, od zadań organu prowadzącego szkołę w żaden sposób niezwiązanych z celami oświatowymi (art. 5 ust. 7 uso) a polegającymi na zapewnianiu obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki, zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywaniu remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, wyposażeniu szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W ocenie WSA wymienione w decyzji wydatki (6.026,77 zł) nie miały związku z celami oświatowymi wskazanymi w art. 90 ust. 3d, lecz mieściły się w katalogu zadań należących do organu prowadzącego (określonych w art. 5 ust. 7 pkt 3 uso), w związku z czym nie mogły być pokrywane z dotacji.

WSA za niezasadny uznał zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, ponieważ Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 252 ufp, podczas gdy w sprawie przepis ten nie był stosowany. O obowiązku zwrotu zadecydowała art. 251 ufp. Zgodnie z art. 67 ufp – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (a do takich niewątpliwie należą kwoty dotacji podlegające zwrotowi), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacji podatkowej. Przepisem obligującym do orzekania w formie decyzji jest w niniejszej sprawie art. 21 §1 i 3 Ordynacji podatkowej. Jako że obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego powstaje z mocy prawa (beneficjent ma obowiązek zwrócić bez wezwania), powinność tę należy traktować jako "zobowiązanie podatkowe powstające z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania" (art. 21 § 1 op). Jeżeli beneficjent, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części danej należności, organ administracji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania (tu - kwotę przypadającą do zwrotu). Brak wyraźnego wskazania w art. 251 lub 252 ufp, że organ orzeka o zwrocie w drodze decyzji, należało uznać za zagadnienie nieuregulowane ustawą o finansach publicznych - w tym zakresie odpowiednie zastosowanie znalazł dział III Ordynacji podatkowej, a w szczególności art. 21. Kompetencja do wydania stosownej decyzji wynikała także z art. 61 ust. 1 pkt 2 ufp.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 178 Konstytucji RP, WSA wskazał, że nie został on w skardze w ogóle rozwinięty, dlatego trudno się do niego ustosunkować. Zdaniem WSA organy nie naruszyły żadnej z zasad wyrażonych w Konstytucji, a już w szczególności nie mogły naruszyć zasad prawidłowej legislacji czy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, w oparciu o które ocenia się konstytucyjność przepisów prawa (a nie działanie organów administracji).

W tej sytuacji, WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa).

Stowarzyszenie – reprezentowane przez radcę prawnego – skargą kasacyjną zaskarżyło wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 90 uso, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 80 uso, może zostać wypłacona po zakończeniu roku budżetowego, na który została przyznana lub z naruszeniem terminu wynikającego z tego przepisu z jednoczesnym wymogiem jej rozliczenia wydatkami poniesionymi w roku budżetowym, w którym został zakończony;

- art. 252 ufp, polegające na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej;

- art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji RP, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, kasator wniósł o uchylenie wyroku wraz z decyzją SKO, ewentualnie o uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto oświadczył o zrzeczeniu się z przeprowadzenia rozprawy.

SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

Jak stanowi art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 ppsa, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. II FSK 3133/16 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże) – w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej właściwie nie odnosi się do kwestii mających elementarne znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego przez WSA. Zamiast tego, powtarza argumentację dotychczas prezentowaną w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów skargi do WSA, a uzupełniono je tylko poprzez wskazanie podstawy prawnej zaskarżenia, tj. przepisu art. 174 pkt 1 ppsa.

Oceniać tymczasem należy, że podnoszone nadal i w ten sam sposób kwestie, zostały już przez WSA wyjaśnione i prawidłowo ocenione. W sytuacji, gdy pełnomocnik Stowarzyszenia konsekwentnie powtarza te same twierdzenia, nie wnosząc do sprawy nowej argumentacji, w wielu przypadkach odpowiedź WSA jawi się nie tylko jako prawidłowa, ale i jako wyczerpująca wszystkie wątpliwości strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zinterpretował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy i wyjaśnił ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem pełnomocnik Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej po raz kolejny powtarza te same twierdzenia, bez odpowiedniej refleksji i bez odniesienia się do istoty stanowiska zawartego w orzeczeniu.

Co więcej treść zarzutów i ich uzasadnienie skargi kasacyjnej, sprawia wrażenie jakby jej autor nie zapoznał się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. W szczególności, gdy WSA odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 252 ufp wskazuje, że przepis ten nie był stosowany w sprawie, a skarżący kasacyjnie ponownie stawia taki zarzut. Jednocześnie nie uzasadniając go. Podobnie dzieje się z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji RP, które w skardze nie zostały uzasadnione, co wytknął WSA, a ponownie są wskazane jako naruszone w skardze kasacyjnej i wciąż bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 90 i 80 uso, to oprócz wyżej poczynionych uwag, zwrócić należy na jeszcze jeden mankament tak skonstruowanego zarzutu. W przypadku bowiem stawiania zarzutu dotyczącego naruszenia artykułu, który posiada dalsze (mniejsze) jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Oba artykuły 80 i 90 uso składają się z kilkunastu ustępów, które posiadają dodatkowe oznaczenie literowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09). Podkreślić należy, jak wskazano wyżej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można dopatrzeć się, że jej autorowi chodzi o naruszenie art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d uso, jednak sama argumentacja – jak wyżej wskazano – stanowi wierne powtórzenie argumentacji zawartej w skardze, której niezasadność wykazał WSA. Przy czym, co istotne, w zaskarżonym wyroku WSA wskazał na najnowsze, orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące interpretacji art. 90 ust. 3d uso, z którego wynika, że późniejszych nowelizacji omawianego przepisu nie można odnosić do wcześniejszego okresu, tj. sprzed 2014 r. w którym zmiany nie obowiązywały, a w którym beneficjent wydatkował otrzymaną dotację lata 2012-2013.

Na końcu warto zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie musiało mieć świadomość, jakie błędy czyniło dokonując nieprawidłowego wydatkowania części dotacji oświatowej w latach 2012-2013, ponieważ podobne omyłki popełniało w latach 2009-2010, o czym świadczy wyrok NSA z 3 września 2014 r. II GSK 916/13 oddalający skargę kasacyjną Stowarzyszenia od wyroku WSA z 13 lutego 2013 r. I SA/Bk 6/13 w sprawie skargi na decyzję SKO z 23 października 2012 r. Tezy przywołanego wyroku NSA, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, co stanowi dodatkowy argument o bezzasadności niniejszej skargi kasacyjnej.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 ppsa.